财新｜陈利浩：商业一类国企如何推进改革

　　“商业一类”是五年前中央对处于充分竞争领域国企作出的分类，当时的目的是为了分类推进改革。远光软件董事长陈利浩从监管理念、经营机制、审批标准和程序、完善法律、规范分类、监管机构设置等方面提出了相应的建议。

　　九三学社中央促进技术创新工作委员会副主任，广东省新的社会阶层人士联合会监事长，远光软件股份有限公司董事长

　　十九届五中全会再次强调要“深化国资国企改革”。中国国有企业分布广泛，资源禀赋、历史沿革、战略定位、发展目标、运行方式、竞争程度等各不相同，必须从各类国企的特点出发，实事求是、具体分析、区别对待，设计和实施改革方案，激发国有企业活力，提高国有企业效率，做大、做强国有资本。

　　2015年底，中央深改组审议通过的《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，已经明确要求把国有企业分为“商业类”和“公益类”，其初衷就是为了“因企施策推进改革”。其后，“商业类”被进一步分为商业一类和商业二类，前者指处于充分竞争的商业类国企，后者指主业处于关系的战略性领域的商业类国企。中央深改组当时提出了分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核的五个目标。四年多来，在混改进度、考核体系上的区别已经逐步呈现，但在与监管、定责等有关的各项法规、政策和各种审批流程上，“分类施策”亟待启动、推进。

　　“商业一类”国企处于充分竞争领域，既无国家配置的专门资源，也无关系的特别业务。除了股东层面的“国资”，在资源获取、市场竞争、日常经营、内部管理等方面都和其他所有制的企业并无二致，企业发展主要取决于企业家的创新精神、科技人员的研发动力、企业成员的整体活力，并无“国有股东”带来的特别恩泽。因此，建议坚持分类推进改革的初衷，加快推进“商业一类”国企的各项改革。具体建议如下：

　　国企改革初期，由于国资出资人的权力和职责分散在多个部门，审计、评估、纪检等外部机制尚付阙如，在改制、转让、投资等过程中都出现了较为严重的资产流失、流损。因此，中央陆续出台了《国有企业财产监督管理条例》等政策法规，并设立了各级国资委、结束了“五龙治水”。监管机构的健全、各项法律法规和监管制度的制定和完善，极大提高了对国有资产的监管和保护力度。20多年后的今天，从国企内部、到相关合作方、到社会各界对于国有资产都普遍敬畏，任何对国有资产的损害都成了“高危行为”。如果说改革初期的国有资产是某种意义上的“唐僧肉”，现在则已成为人所共知的“高压线”。

　　对国有资产监管和保护的高压态势，也在客观上带来了一些副作用，包括对国企的额外限制、对国资的超常评价、过严的监管取向、司法实践中的各种争议等等，无论对监管者、经营者、科研人员、其他员工都造成了不少的困扰。就连国家银监会原主席提及自己任分管国资副省长的经历时都感慨：“把一些自己管不好的‘坏资产’‘烂资产’也抓在手上不敢卖，不敢盘活，一盘活就害怕别人告状说这是‘国有资产流失’。这个帽子可不小。”

　　十八届三中全会指出：“国有企业总体上已经同市场经济相融合，必须适应市场化、国际化新形势。”如果不对监管理念和保护力度进行与时俱进的完善，不但会从机制上束缚国企创新、发展的活力、动力，也会严重阻碍国企的市场化、国际化进程。既然国资监管理念已经“从管资产到管资本”，国资保护理念也应“从保护资产到保护产权”。建议国家以适当方式明确规定：对于“商业一类”国企，虽然控股股东是国有资本，但企业资产属于企业法人财产；对于公司资产的经营、处置由公司经营管理层依照股东会的授权和董事会的决策执行；对公司资产价值的评估由专业的中介机构负责；对公司资产保值、增值的评价和监督由公司董事会、监事会、股东会负责；对于任何侵犯公司财产的行为，由国家法律统一约束、惩处。所有这些，都与股东的所有制类型无关。逐步实现对国资保护、监管的常态化。

　　建立和完善市场化经营机制的关键，是按照中央要求建设“国有企业家”队伍，完善职业经理人制度，实现习总多次要求的“两个一以贯之”。2018年10月的国有企业改革座谈会明确提出“市场化选聘、契约化管理、差异化薪酬、市场化退出”的原则和“完善治理、强化激励、突出主业、提高效率”的目标，建议在“商业一类”国企加快实施、限期完成。在任期制和契约化管理的实施过程中，有几点值得关注：

　　任期的短期化不可避免带来企业经营管理的“短视化”，使得“做一天和尚撞一天钟”成为理性选择。因此，建议对商业一类国企制定任职期限的下限。同时，对于领导班子中的科技领军人物、技术专家，除非公司董事会按照中长期业绩、综合评估等量化指标评判不合格，一般不作“正常调动”。

　　要提升企业价值需要设计竞争举措，但互相竞争企业之间的“对调”（如三大移动通讯运营商的一把手就“对调”了几次），使得竞争举措的设计很可能变成给自己“挖坑”，不利于国企创新。建议对商业一类国企明示“豁免对调”，消除后顾之忧。

　　同一个企业的经营管理层成员的待遇“双轨制”，即对“干部编制”和“市场化选聘”的高管实行不同待遇的做法，弊大于利。建议对商业一类国企，不论管理层成员来源如何，都实行同一标准的选聘和管理。

　　商业一类国企基本没有“先天优势”，企业价值得提升主要取决于企业家、科技人员和职工的努力。他们的待遇应和绩效挂钩，不应人为干预，建议并逐步取消对这类企业管理层的“限薪”。

　　现有因“国有”的所有制性质而额外增加的审批标准和审批流程，客观上阻碍着企业的创新和发展。诸如：

　　国企创新须对科技人员进行有效的激励，上市公司的股权激励是非常成熟的手段。律师、会计师等都会出具专业意见，证监会更有一整套规范性要求。股权激励的收益取决于公司的股价，不兜底、也不封顶是股权激励机制的设计出发点。但只要上市公司是“国有控股”的，就有着“封顶”的规定：股权激励收益不能超过正常薪酬的40%。这样就根本偏离了股权激励的机制，失去了股权激励的意义。

　　为了鼓励国有科研院所、高等院校的科研人员创新，国家出台了职务科技成果可以由科研人员自行转化、发明者本人可以享受转化收益的政策，并规定可以在成果转让时豁免评估。但在同一法规内，同样是科技人员、同样有职务发明，国有企业就被要求必须遵循与科研院所和高等院校完全相反的禁止性规定。

　　企业资产要增值就要经营、投资。任何经营和投资，无论事先如何审慎、尽责，都不能完全避免风险。在一般企业，评价的是整体的经营和投资效果。但对国有企业的监管要求却是每个项目都“不容有失”，经营、投资行为需要被“终身问责”的规定情形多达70余种，任何投资出现任何损失都要被调查、被追责，任何原因、时段的经营出现亏损都要向最上一级国资监管部门反复说明。以致某些混改企业被要求“任何一个子公司、任何一个月份都不能出现亏损”，完全脱离了公司的经营实际。

　　企业的项目申报、股权激励、资产处置等事项有着正常的审批程序，但只要是“国有控股”，就往往要层层报送到国资委。如某一央企的子公司控股的上市公司需进行股权激励，无论金额大小、人数多少，最后都要经由国务院国资委审批。

　　所有这些，都是在正常的监管标准、审批流程以外，由于股东的所有制性质而额外增加的。建议以适当形式明确规定：对“商业一类”国企，原则上实施与其他企业相同的监管标准和审批流程，真正给企业“松绑”。

　　在国有资产是某种意义上的“唐僧肉”的年代，《刑法》中为国企管理人员定制了五条罪名（“非法经营同类营业罪”、“为亲友非法牟利罪”、“合同失职被骗罪”、“失职罪”、“低价出售国有资产罪”，第165条至169条），并规定对国企管理人员“以国家工作人员论”（第93条）、连带了几十条罪名。这些罪名，完全是针对国企的所有制性质而额外增加的，对其他所有制企业的企业家都不适用。

　　在这种刑责下，国企的企业家、高管在投资、经营、创新、竞争时，就要面对其他所有制的企业家基本不需要考虑、担心的种种“困境”，无异于“带着镣铐跳舞”。这是影响国企活力、效率的重要原因。如果说对于享有国家特别授予资源的垄断性、公益性国企高管，这种约束还有理由，那么，对于商业一类国企高管，他们的资源禀赋、经营和管理环境等与其他所有制企业相比并没有特殊的“先天优势”，他们也不应该承担其他所有制企业高管不需要承担的额外刑责。

　　因此，建议由最高法、最高检、国资委联合作出明确规定：商业一类国企的管理人员不适用以上这些罪名，其法律责任、特别是刑事责任与其他所有制企业的高管一致。特别要明确规定：参与“混改”的民营企业家，不因在“商业一类”国企任职而“变身”为“国家工作人员”。

　　对国有企业属于商业类或公益类，目前由国资委划分，法律效力不足。如果要作为分类改革的依据，特别是要成为某些法律豁免事项的依据，应该进一步增强分类的法律效力，建议至少由国务院以行政法规的形式予以公布，增强分类的法律效力。

　　目前判定“商业一类”的标准主要是“充分竞争”。但是，在某些领域，表面上的竞争虽然已比较充分，但其资源主要是国家专授、而不是市场配置的（如移动通信、石油石化），或者涉及国家战略及安全（如发电集团），处于这些领域的国企、特别是特大型央企，应列为商业二类。

　　为保证分类施策的精准，对于集团公司国企内部的子公司或业务应进行进一步的分类。对于集团公司为商业一类（或二类），而内部的某子公司或业务属于商业二类（或一类）的，应另行分类。

　　在中国的监管体制中，对于需要“分类施策”的监管对象，一般都分设不同的监管部门。如国家银保监会，对于作为监管对象的银行，就按照“政策性银行”、“国有控股大型商业银行”、“全国性股份制商业银行”、“城市商业银行”、“农村中小银行机构监管部”分设了五个监管部门。在国资监管机制中，虽然把监管对象分为了商业一类、商业二类、公益类，但部门设置还是沿用原有的按照监管业务的分类，客观上不利于分类施策。建议在各级国资委设立专门的“商业一类国企”监管部门，既明确分工、落实责任，也可以倒逼“分类”政策的出台，推进国企改革。

　　总之，商业一类国企处于充分竞争领域，先天既没有“得天独厚”，后天也不能“坐地分钱”，根本的机制和其他所有制企业一致。以此为机，取消各种限制，回归企业本色，提高企业效率，是国企改革的逻辑结果和当务之急。