历史上的今天丨梳理中国新闻立法的历史

　　《钦定宪法大钢》由宪政编查馆制订。包括“君上大权”14条，附“臣民权利义务”9条。前14条规定皇统永远世袭，皇权不可侵犯；皇帝总揽国家立法、行政、司法大权，统率陆海军，亲自裁定对外宣战、议和、签订条约等外交事项；有权召集和解散议会；诏令限制人民自由；法律议案未经皇帝核准，不得施行。后9条皆为人民“义务”之规定，如纳税、服兵役等；而无自由言论、出版、集会、结社等公民权利。

　　这是清政府制定的最早的有关新闻出版的专门法律。1906 年 7 月，由清政府商部、巡警部和学部共同拟定，共分为大纲、印刷人等、记载事件等、毁谤、教唆、时限等 6 章 41 款， 对包括新闻报刊在内的印刷物的注册登记（实为批准）、印刷物的禁载事项、毁谤与教唆、以及违犯该律的惩罚等作了明确的规定。

　　这个印刷物专律共有6章40条。它有两个显著的特点：①实行注册登记制度，特设“印刷总局”，负责管理出版物的注册登记；②规定了严禁“毁谤”的条款。规定凡是刊有“令人阅之有怨恨或侮慢，或加暴行于皇帝皇族或政府，或煽动愚民违章国制, 甚或以非法强词，又或使人人有自危自乱之心，甚或使人彼此相仇，不安生业”等文字的印刷物，都在严禁之列。

　　在颁布《大清印刷物专律》的同年，为加强对当时报刊的进一步控制，1906 年 10 月清政府又以巡警部名义制定和颁布了《报章应守规则》9 条， 和《大清印刷物专律》并行。所订9条中,有“不得诋毁宫廷”,“不得妄议朝政”(《报章应守规则》第一、二条)等规定。

　　继《报章应守规则》之后，清政府民政部又在1907年公布了《报馆暂行条规》10条，作为正式报律颁布前管制报纸出版事业的法令。其中大部分条文与《 报章应守规则 》类似。只增加了一项新内容，即：凡开设报馆者，均应向该管巡警官署呈报，俟批准后方准发行。把《大清印刷物专律》中规定的注册登记制度，变为更加严格的批准制度。相比《报章应守规则》，《报馆暂行条规》其内容更为具体，操作性更强。

　　1908 年 3 月， 清政府颁行由商部、巡警部、民政部、法部共同完成的《大清报律》，该律 45 条。这是清政府对以前所颁布的相关新闻法律的概括总结之集大成作品。《大清报律》比《大清印刷物专律》对报纸的限制更为严厉。不仅将《报章应守规则》的9条内容全部载入， 还增加了两条新的管制措施：①采取保押金制度，规定创办报纸必须交纳一定数额的保押费；②实行事前检查制度。规定：“每日发行之报纸，应于发行前一日晚十二点钟以前，其月报、旬报、星期报等类均应于发行前一日午十二点钟以前，送由该管巡警官署或地方官署，随时查核，按律办理。”(《大清报律》第七条)

　　1911 年 1 月，《大清报律》修订为《钦定报律》， 共有 38 章，另有四个附件，保存了原《大清报律》的主要内容。它规定：报纸创办实行注册加保证金制，实行市前检查制；禁止登诋毁宫廷、政体、扰乱治安的言论；禁止刊未经发布的谕旨、奏章。

　　清末的几部新闻出版法律，不论从它们制定、公布的历史背景，还是从其中的有关规定来看，都明显地适应封建统治阶级的需要，具有半封建半殖民地社会的上层建筑的特点。一系列新闻法制的制定与颁行，标志着中国近代法律制度在封建统治的末年初步建成，也标志着中国近代新闻带来的初步法制化。

　　1912 年中华南京临时政府将清政府的新闻政策全部废除，并制订了《暂行报律》，但是应为初年自由之风盛行，于是引起了不少知识分子的。

　　1912年南京临时政府内务部制定了《暂行报律》。内容:①出版报刊必须履行登记手续；②“流言煽惑，关于共和国体有破坏弊害者”应受惩处；③“调查失实，污 毁个人名誉者”应受处罚。后引起上海报界和章太炎反对，孙中山知道此事后，就下令撤销《暂行报律 》。“暂行报律”事件反映了孙中山的尊重和办事策略，也反映了当时资产阶级派内部的矛盾与斗争。

　　袁世凯时期，政府对和新闻界的控制加强：创办御用报纸；收买报纸或报人；和摧残反对派报刊。“二次”和“癸丑报灾”后除袁党外其他党派报纸均被查封

　　1912年袁世凯当局刺杀宋教仁后，新闻界的报道令当局颇为不满，二次时，当局对反对派的报刊开始进行清理，报纸报人被警告传讯、打砸搜查、封门停业的事时有发生。同时由于发动二次，被袁世凯剿灭，因此系报纸被全部查封。元年全国报刊约500家，北京占1/5。“二次”后，北京报刊只剩20家，上海5家，汉口2家。据统计，到1913年底，全国继续出版的报纸只剩下139家，新闻出版遭受重大打击。有大批报人受，新闻记者中至少24人被杀，60人被捕入狱。

　　1913年正逢农历癸丑年，当时新闻出版人将这一年报纸遭受的浩劫称为中国近代新闻史上的“癸丑报灾”，该年同时也被新闻史上认为是1949年中华人民共和国成立前新闻史上最为黑暗的一年。

　　为了加强对新闻界的控制，除了制造”癸丑报灾“，袁世凯政府还颁布了一些新闻法规和条例：1912.12 颁布《戒严法》、1914.4颁布《报纸条例》、1914.12颁布《出版法》。所有文字、图画印刷品、出版物，均抄《大清报律》禁限条款。

　　1915《电信条例》是中国历史上第一个涉及无线电视业的法律，条款中规定外国人不得在中国设立无线电台，但遭到帝国主义列强的无视。

　　此外，《著作权法》和新颁布的《中华约法》也实质上废止了《中华临时约法》中赋予人民的几项基本权利，在各项其他条例中袁世凯将与新闻界有关的公共权利均纳入治安管理限制之中。

　　袁世凯一方面创办专门支持自己的御用报刊，收买报界为己所用，一方面对反对者毫不留情地打压，这种态度与其对于不同派别团体的态度如出一辙。在法治已经深入人心的大环境下，袁世凯懂得利用制定法律的方式对新闻界进行一定管理，尽管遭到禁锢，初年报业发展仍远远好于腐朽的清朝末年。复辟帝制失败后，袁世凯对新闻界、言论出版界的各项管制措施即被废止。

　　大体沿袭旧的法律系统，即南京临时政府和袁世凯政府的新闻政策，加以稍微的废止和放松。此外，1916 年黎元洪政府颁布《检阅报纸现行办法》，并于 1918 年设立“新闻检查局”，这些条例对报纸的内容规定得十分苛刻，但并没有得到很好的执行——主要原因是报纸数量和需要检查的内容太多，却只安排两人进行检查，效率过于低下。因此，报纸和报人们仍然有自己的活动空间，与北洋政府进行周旋。

　　1978 年 11月，林春、李银河在《人民日报》上发表文章《要大大发扬和加强法制》，首次提出了以立法保障新闻出版自由的问题。1979 年 5 月，复旦大学新闻系学生在校庆学术报告会上发表论文《社会主义报刊与新闻法》，提出了新闻立法的问题。

　　1980 年，全国、政协五届三次会议期间，有代表和委员提出制定新闻出版法的建议。1983年，第六届全国会议有代表提出在条件成熟时制定新闻法的议案。1984 年，全国会做出制定《中华人民共和国新闻法》的决定。

　　1988 年，由中国社会科学院新闻法研究室、新闻出版署和上海起草小组分别起草的三个《新闻法》草案相继完成。围绕《新闻法》的起草，学界也掀起了新闻立法研究的热潮，此时，新闻立法研究的前提不是新闻要不要立法，而是在中央和全国会做出立法决定基础上的如何立的问题，路径是单一的。

　　1989 年制定新闻法的工作停顿，此后，虽然仍不断地有代表、政协委员提出关于制定新闻法的议案、提案，相关建议、讨论和研究也在继续，但此时讨论的重点转回了新闻出版要不要立法的问题。“一位当年分管新闻宣传的副部长在 1994 年的一次全国新闻教育会议上说，新闻立法对党和国家不利。在另外场合他还说过，西方国家也不是都有新闻法嘛。苏联东欧搞新闻法，搞得国家一片混乱。搞新闻法，还要宣传部干什么。”

　　随着1997 年我国《出版管理条例》等相关行政法规的颁布为媒介管理提供了法律依据，新闻立法的呼声和研究也逐渐变得沉寂，加之我国《民法通则》生效后新闻纠纷的骤然增多，新闻侵权等微观、具象研究开始淹没了新闻立法的宏观探讨，并一直持续到现在。近几年，自媒体的遍地开花使得新闻立法研究的重点又逐渐转向了网络传播，进一步以对具体传播形式尤其是具体网络现象的规制研究替代了对新闻传播立法的综合研究。