战疫观察健全重大疫情防控体系的思考

　　抗击重大疫情，是对国家治理体系和治理能力的大考。自2003年“非典”以来，重庆市委、市政府以问题为导向，建立了比较完善的突发公共卫生事件防控体系。特别是在此次新冠肺炎疫情防控工作中，依据《重庆市突发公共卫生事件专项应急预案》（以下简称应急预案），及时启动重大公共卫生事件一级响应，疫情形势出现积极变化，防控工作取得积极成效，但也暴露出一些短板和不足，亟待完善重大疫情防控机制。

　　疾病预防控制体系逐步完善。坚持“以预防为主”的工作方针，切实加强重大疾病防控，切实抓好突发公共卫生事件应急处置，不断提升人民群众健康水平。在区县，加强疾控体系建设，实施食品安全风险监测能力建设，39个区县疾控中心均设有P2实验室；在市级，实验设备配置中A类检测设备达标率95.88%，拥有生物安全等级BSL-3实验室和卫生检验、流行病学2个重庆市医学重点学科，具有13大类共1492项参数的检验检测能力。基本建成了以市疾控中心为龙头、以区县疾控中心为骨架、以社区医疗卫生机构为基本单元的疾控网络。自“非典”以来，全市持续维持了无脊髓灰质炎状态，基础免疫报告接种率达99.65%以上，甲乙类传染病报告发病率降低了38.3%，人均期望寿命增加了4.2岁。

　　卫生应急体系日趋健全。推进市、区县和各级医疗卫生机构建立应急管理组织机构，建立卫生健康、农业农村、交通、出入境检验检疫、气象等23个部门参与的部门应急协调机制，形成了统一规范的组织指挥体系；制定《重庆市突发公共卫生事件应急专项预案》《重庆市突发事件紧急医学救援预案》等市级卫生应急预案25个，健全卫生应急预案、应急队伍、应急装备等一系列卫生应急制度，形成了比较完整的卫生应急预案和管理制度体系；加生应急队伍建设，建立了国家（重庆）紧急医学救援队、国家（重庆）突发中毒事件处置队，基本建成了覆盖传染病、中毒事件处置等多个类别，“市—区县—单位”卫生应急队伍。先后在应对人禽流感、H1N1、H7N9流感、埃博拉、中东呼吸综合征等重大传染病疫情中发挥了重要作用。

　　监测预警和风险评估体系逐步建立。建立不明原因肺炎监测网络，覆盖所有区县级以上的综合性卫生机构，能够有效发现不能明确诊断的肺炎个案病例和聚集疫情；建立突发事件公共卫生风险评估工作制度和机制，市和区县两级疾控机构每月定期开展一次日常风险评估，并对特殊突发公共卫生事件、自然灾害、事故灾难、大型活动等不定期开展专题风险评估；建立信息发布制度，及时发布预警信息和风险评估结果。在今年新冠肺炎的前期监测工作中，在发现了全市首例病例。

　　应急物资储备保障工作不断加强。制定《重庆市区域中心卫生应急物资储库建设方案（试行）》，在万州、涪陵、黔江、永川区建立了4个区域中心卫生应急物资储备库，明确各中心辐射范围、物资储备品目数量、库房场地要求等；出台《卫生应急基本物资储备标准（试行）》，规定了各级卫生计生行政机关、医疗机构、疾控机构等单位应急物资储备的种类、品目和数量，将卫生应急物资储备工作纳入了年度目标考核。在重庆医股公司和重庆桐君阁公司建立了价值5000万元的市级医药储备。

　　突发急性传染病救治能力得到加强。市级层面，整合了原市传染病医院和原市胸科医院，新组建了市公共卫生医疗救治中心，改扩建业务用房面积6.5万平方米，设置固定床位达800张，改造升级负压病房22间，其中包含2间重症监护室；区县层面，加强区县级综合医院传染病院区建设，传染病院区业务用房达10万平方米，设置床位1600张，基本满足传染病患者的救治需求。

　　自新冠肺炎疫情发生以来，按照《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》的规定，重庆市认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，成立了以市委、市政府主要领导为组长的“双组长”疫情防控工作领导小组，建立联防联控、群防群控机制，提高了收治率和治愈率，降低了感染率和病亡率，有力有序有效疫情防控工作。但在此次疫情防控中，主要暴露出4个问题：

　　时效不强。国家重大疫情防控预案体系从2006年开始制定建立，以《国家突发公共卫生事件应急预案》为核心，上位有《国家突发公共事件总体应急预案》，下位有重大传染病、群体性不明原因疾病等一系列子预案和具体工作方案。重庆市根据《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》，于2007年制定了全市的应急预案，多年来，由于全市的应急管理体系、部门机构多次调整，预案体系一直没有修订，与此次疫情防控工作严重脱节。比如，应急预案规定一级响应由市政府应急办报市政府应急委批准后启动，由于市政府应急办撤销，程序主体已经消失，不利于工作的及时开展。1月24日下午15时53分，重庆正式启动一级响应，在全国排第9。

　　预判不够。应急预案重点防范输入性疫情，如鼠疫、甲型H1N1流感、中东呼吸综合征、埃博拉疫情等。在2009年甲型H1N1流感疫情以及一些常规的公共卫生事件处置中，发挥了重要作用，但对于非典、新冠肺炎这种本土的和内生性的超强度、超大规模疫情，风险预估不足、重视程度不够，没有充分考虑对正常医疗秩序的全面冲击、没有充分考虑对经济社会可能造成的全面影响。此次疫情造成不少医护人员感染，导致医疗机构全面瘫痪，造成武汉“封城”，并且直接给全国经济社会发展按下了“暂停键”。

　　结合不紧。应急预案强调各级政府、各相关部门的责任划分，对疫情级别划分不细，防控重大疫情特征不明显，在医疗秩序保护、疑似患者甄别与分流、全社会紧急动员、特定物资保障等方面，没有设置特定程序和保障措施。从武汉来看，此次疫情无差别的感染大多数人群，造成恐慌性就医、医疗机构交叉感染、医疗秩序崩溃，进而对全社会造成重大影响。

　　措施不细。应急预案规定政府、部门、社会需要采取应急响应措施，但一级至四级响应没有明显界限，措施分级不明确、责任落实不明确。各地一级响应启动后，有的单位主体责任落实不力，造成严重的聚体性疫情，影响全市防控大局。

　　重大疫情防控不同于一般突发事件，在应急处置过程中，要更加注重对全社会、全人群的影响。因此，建议及时修订现有应急预案，强化“四个机制”，完善防控体系。

　　建立预案定期修订机制。法律法规是应急预案的根本依据，也是重大疫情处置的根本准绳，必须立法、执法、司法、守法各环节发力，加快法律法规修订。国家层面，加快修订《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》等；市级层面，及时出台《重庆市突发公共卫生事件应急条例》，对疫情防控过程中组织体制、处置程序、职责责任、保障机制等内容，用法规的形式予以明确和强化。推动制定重大疫情防控的地方法规，明确疫情防控组织体制、处置程序、职责责任、保障机制等；及时修订《重庆市突发公共卫生事件专项应急预案》及支撑子预案和工作方案，完善传染病监测预警机制，完善分级分类标准，采取“限时逐级拉响警示铃声”的联控方案，防止被动等待“命令”，提高疫情防控针对性和实效性。

　　建立重大疫情研判机制。做最坏的打算，做最充分的准备。应急预案修订要运用极限思维，充分设想各种情况，可以考虑人类疫情与动物疫情叠加、重大疫情与重大自然灾害叠加等情况，充分研判疫情带来的冲击和影响，充分考虑人员和物资等方面，做到有备无患。

　　建立医疗秩序保护机制。重大疫情防控是战时状态，医疗卫生机构是主战场，医护人员是战场上的“一线战士”。应急预案要明确规定一些强有力的管制措施，确保在重大疫情发生时，医疗机构安全得到有力保护，医护人员有生力量得到有效保存，疑似患者得到及时分流、有效救治，确保医疗秩序稳定，不发生系统性崩溃，不影响经济社会大局。

　　建立社会全面动员机制。重大疫情防控不仅是卫生健康部门的事情，更需要党委政府牵头负责，各相关部门以及全社会的共同努力。应急预案要明确规定社会各界的责任义务，深化群防群控，强化属地责任，整合政府、社会、个人等力量，细化政府、部门、企业、个人等责任，明确规定应急避难场所启动与使用、社会场所的征用、宣传机制的发动、社区居民的动员等等，将卫生健康系统“单打独斗”，转变为全社会合力防治，构筑起疫情防控的人民防线。