宏观审慎政策：中国探索与实践

　　本书为我国宏观审慎政策的探索与实践，在对国际实践与经验进行总结的基础上，结合我国宏观审慎管理的发展历程与实际情况，为宏观审慎政策的制定提供参考。

　　本书共分为五部分，涵盖宏观审慎政策框架、系统性风险监测与识别、宏观审慎政策工具、系统重要性金融机构监管、金融控股公司监管等主要内容，提出要建立良好的制度与治理机制，加强系统性金融风险的识别、监测和评估，不断丰富和完善宏观审慎工具箱，加强对重点机构和市场的监管，加强与货币政策及微观审慎监管政策的协调配合等具体措施。本书构架清晰、要点全面、专业性强，对于宏观审慎管理方面的研究人员与从业人员具有极高的参考价值。

　　党的十九大报告明确提出，要 “健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架”。这是党中央、国务院基于我国国情并深刻总结国际金融危机教训作出的重大决策部署。近年来，人民银行认真履行宏观审慎政策牵头职能，建立完善宏观审慎制度体系，创新丰富政策工具，积极推进系统重要性金融机构、金融控股公司、重要金融基础设施等重点领域宏观审慎监管，成为建设现代中央银行制度的重要内容，也为打好防范化解重大金融风险攻坚战、增强金融服务实体经济能力提供了有力支撑。

　　历史上，许多中央银行成立之初就具备最后人、监管支付系统等金融稳定职能。20世纪 80年代，部分经济体频繁发生金融危机，中央银行开始更多地关注金融稳定。但直到2008年国际金融危机前，中央银行处理金融风险的指导思想是关注个体机构风险和事后处置风险。通过深入反思2008年国际金融危机教训，全球主要国家和国际组织普遍意识到，个体金融机构稳健不代表金融系统整体稳健。维护系统性金融稳定，需要防控金融体系顺周期变化以及风险跨产品、跨市场、跨行业、跨境传染带来的系统性金融风险，并尽可能提前开发风险应对工具，采取针对性措施。

　　2008年国际金融危机后，无论是美欧发达国家，还是新兴市场国家，都围绕建立健全宏观审慎政策，改革完善了金融监管体制，加大了宏观审慎政策的实施力度。根据国际货币基金组织 （IMF）对141个成员国的调查，截至2017年底，所有成员国共计使用宏观审慎工具1313次，平均每项工具使用9.3次。其中，新兴市场国家对宏观审慎工具的使用频次高于发达国家。特别是，宏观审慎措施在全球应对2020年新冠肺炎疫情严重冲击中发挥了重要作用。据国际金融协会（IIF）统计，截至2020年4月20日，包括G20成员国在内的33个国家和地区，针对银行部门共实施了312项审慎措施以应对疫情冲击，其中，具有宏观审慎特征的政策措施占比高达60％。

　　从宏观审慎治理机制看,2008年国际金融危机后主要有授权给中央银行、中央银行内部的委员会和跨部门委员会三种模式，三种模式都突出了中央银行的关键作用。同时，尽管治理机制不同，政策工具也不尽一致，但各国宏观审慎政策总体上都遵循了一些共同的指导原则。

　　一是要建立良好的制度与治理机制。宏观审慎管理的实施成本和政策收益在时间上具有不一致性，即金融机构付出的调整成本是即期的，但应对的系统性金融风险是未来的。这种不一致性容易导致宏观审慎管理当局在开展逆周期调节时，常常面临来自各方面的压力。要确保逆周期调节有力有效、达到事前防范系统性金融风险的目标，需要从制度上明确宏观审慎管理的职责并建立合理有效的治理机制，使宏观审慎政策当局在面对不断变化的系统性金融风险时，有能力采取行动。同时，需要实现各监管机构间的高效合作，避免出现政策反应不及时或不作为等问题。

　　二是要加强系统性金融风险的识别、监测和评估。及时准确地识别和评估系统性金融风险，是宏观审慎管理的起点和基础。一般而言，系统性金融风险表现为时间维度和空间维度两种风险。前者涉及金融系统的顺周期问题，指随时间累积的系统性金融风险，通常不直接来源于个别金融机构，而是由集体一致行为产生，典型的表现是资产价格走高与乐观情绪，或者资产价格下跌与悲观情绪间的相互推动，形成资产价格的超涨超跌。后者指受金融业务关联性等因素影响，一旦特定机构、产品出现不稳定性，风险会迅速传染扩散至其他机构或市场，从而引发系统性金融风险。针对这些系统性金融风险，宏观审慎管理当局必须能够早发现、早预防、早处置。

　　三是要不断丰富和完善宏观审慎工具箱。鉴于系统性金融风险表现各异且不断演变，需要有针对性地不断丰富政策工具箱，并制定工具启动、校准和退出机制。按照对管理对象约束力大小，宏观审慎工具可分为强约束力工具、较强约束力工具和引导类工具。按照工具属性划分，可包括但不限于广义资本工具、流动性管理工具、资产／负债管理工具、跨境资金流动管理工具和金融市场／金融基础设施管理工具等，这些政策工具既可以针对 （某类）金融机构，也可以专门针对某些特定部门。

　　四是要加强对重点机构和市场的监管。从各国实践看，由于规模和体量较大、结构和业务复杂度较高、关联度较强、道德风险高、“大而不能倒”等特点，系统重要性金融机构 （SIFIs）、金融控股公司、金融市场基础设施等特定主体，以及房地产等特定领域成为宏观审慎政策的实施重点。例如，针对系统重要性金融机构，国际金融危机后，金融稳定理事会 （FSB）、巴塞尔银行监管委员会 （BCBS）等国际组织，以及主要国家中央银行从不同方面强化了监管，形成了主要包括评估识别、提高监管有效性和有效处置在内的政策框架。针对金融控股集团，国际组织以及主要国家和地区在原有监管体系基础上，强调从集团整体的视角，以防范化解系统性金融风险为核心，制定更加严格的审慎监管标准，提高对资本充足和流动性、公司治理、风险隔离等方面的要求。

　　五是要加强与货币政策及微观审慎监管政策的协调配合。宏观审慎政策与货币政策、微观审慎监管的目标、工具各有侧重，但又紧密联系、不可分割。如果彼此缺乏衔接配合，容易产生政策溢出，削弱 或叠加政策效力，影响调控效果；如果彼此有效衔接配合，则能够发挥出政策合力，更好实现调控目标。例如，货币政策更多地关心货币总量，主要用于调节总需求，宏观审慎政策主要管理系统性金融风险，可以聚焦结构，二者的有序协调和互补，有利于熨平经济金融周期，提升政策的传导效率。宏观审慎管理与微观审慎监管的目标都是防范风险，作用对象主要都是金融机构，政策实施效果彼此依赖，二者职能分属不同机构时，需要加强信息沟通共享，增强互信，形成合力。

　　我国在宏观审慎政策方面的探索实践起步较早。在2008年国际金融危机之前，人民银行在窗口指导、信贷政策等政策操作中，都已经蕴含了宏观审慎的理念，积累了一定经验。特别是，2003年，人民银行在房地产金融领域首次引入最低首付比例政策 （相当于国际上的价值比，LTV），并多次开展逆周期调节。

　　国际金融危机后，人民银行在全球率先启动构建宏观审慎政策框架，在制度框架建设、重点领域监管等方面取得重要进展，逐步形成了具有中国特色、走在国际前列的宏观审慎政策实践路径。2013年，经国务院批准，人民银行牵头建立金融监管协调部际联席会议制度，加强金融监管协调。2017年，第五次全国金融工作会议决定设立国务院金融稳定发展委员会，人民银行承担金融委办公室职责，并牵头负责宏观审慎政策和系统性金融风险防范。2019年初，党中央、国务院印发的新 “三定”方案，强化了人民银行宏观审慎管理和系统性金融风险防范职责，进一步明确了人民银行负责宏观审慎管理，牵头建立宏观审慎管理框架，统筹监管系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施等职能。

　　逐步探索建立宏观审慎政策框架。一个完整高效的宏观审慎政策框架对于宏观审慎政策的有效实施至关重要，包括明确的政策目标、准确的风险评估、合理的工具使用、顺畅的政策传导及科学的治理机制。为更好地履行宏观审慎管理职责，人民银行借鉴国内外理论和实践，结合我国具体实际，围绕宏观审慎政策框架的主要要素，初步形成了我国宏观审慎政策框架思路。同时以房地产金融、外汇市场和跨境资金流动等重点领域宏观审慎管理为切入点，逐步建立健全工作机制、丰富宏观审慎工具箱，在实践中探索形成适合我国国情的宏观审慎政策框架。

　　货币信贷宏观审慎评估顺利实施。2010年，根据国际金融危机后的金融调控需求，人民银行引入差别准备金动态调整机制，将信贷投放与金融机构资本水平及经济增长相联系，促进信贷平稳适度增长。2016年，将差别准备金动态调整机制升级为宏观审慎评估 （MPA），盯住广义信贷，逐步将更多金融活动和资产扩张行为纳入宏观审慎管理，并对表外理财、同业存单等进行考核。

　　系统重要性金融机构监管有序推进。统筹系统重要性金融机构监管，是我国宏观审慎管理的重要内容和制度性安排。系统重要性金融机构既包括全球系统重要性金融机构，也包括国内系统重要性金融机构。2018年11月，人民银行、银保监会、证监会联合发布了 《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》，确立了我国系统重要性金融机构监管的宏观政策框架。２０１９年以来，人民银行全面落实指导意见，加紧制定相关实施细则。一是牵头制定 《系统重要性银行评估办法》，明确了我国系统重要性银行的评估方法、评估范围、评估流程和工作分工，从规模、关联度、可替代性和复杂性四个维度确立了我国系统重要性银行的评估指标体系，２０１９年 １２月已经对外公开征求意见。二是制定完善系统重要性银行附加监管规则。着眼于降低系统重要性、防范系统性金融风险，从附加资本、杠杆率、大额风险暴露、公司治理、恢复和处置计划、信息披露和数据报送等方面对系统重要性银行提出监管要求，并加强早期纠正，逐步建立形成我国系统重要性银行宏观审慎管理框架。三是加强系统重要性银行监测分析。立足于系统重要性、经营管理及风险变化等维度，从规模、关联性、复杂性、可替代性、资产质量、风险情况等多个方面开展监测，深入分析宏观经济、政策调整对系统重要性银行的影响，揭示银行经营情况和风险状况的边际变化，为强化我国系统重要性银行监管提供政策参考。

　　金融控股公司监管取得积极进展。近年来，我国一些非金融企业投资控股了多家多类金融机构，已具有金融控股公司特征，对满足各类市场主体金融需求、服务经济发展发挥了积极作用。但少部分非金融企业向金融业盲目扩张，风险不断累积。为补齐监管制度短板，2020年 9月13日，国务院发布 《关于实施金融控股公司准入管理的决定》，明确非金融企业控股或实际控制两类或者两类以上金融机构，具有规定情形的，应当向人民银行提出申请，经批准设立金融控股公司，并接受监管。据此，人民银行发布了 《金融控股公司监督管理试行办法》，遵循宏观审慎管理理念，坚持总体分业经营为主的原则，以并表为基础，对金融控股公司资本、行为及风险进行全面、持续、穿透监管，从制度上隔离实业板块和金融板块，规范金融控股公司经营管理，防范风险交叉传染，推动更好地服务实体经济，促进经济金融良性循环。

　　金融基础设施统筹监管得到加强。金融基础设施在金融市场运行中居于枢纽地位，是实施宏观审慎管理和强化系统性金融风险防控的重要抓手。加强金融基础设施监管是2008年国际金融危机后国际金融监管改革的重要内容。经过多年建设，我国逐步形成了为货币、证券、基金、期货、外汇等金融市场交易活动提供支持的基础设施体系，但随着金融市场快速发展，金融基础设施的安全和效率也面临一定挑战。2020年2月，人民银行等六部门联合印发 《统筹监管金融基础设施工作方案》，明确将金融资产登记托管系统、清算结算系统、交易设施、 交易报告库、重要支付系统、基础征信系统六类设施及其运营机构，纳入统筹监管范围，统一监管标准，健全准入管理，优化设施布局，健全治理结构，推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系。

　　尽管我国宏观审慎政策框架的构建已取得了积极进展，但从全球看，宏观审慎政策的理论与实践都还起步不久，未来仍任重而道远。下一步，人民银行将按照党中央、国务院决策部署，认真履行宏观审慎政策牵头职责，健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，切实增强金融支持，形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的能力。

　　一是持续健全宏观审慎政策框架。适时发布 《宏观审慎政策指引》，建立宏观审慎政策框架，不断推动完善我国宏观审慎管理治理机制。建立我国逆周期资本缓冲机制，缓解系统性金融风险周期波动的冲击。开展重点领域宏观审慎管理，探索将更多金融活动、金融机构、金融市场和金融基础设施纳入宏观审慎政策框架。不断丰富宏观审慎工具箱并制定工具启用、校准和退出机制。

　　二是进一步完善宏观审慎监测体系。密切关注金融风险边际变化，研究构建系统性金融风险监测、评估和预警体系，分步实施宏观审慎压力测试并将其制度化，为宏观审慎政策决策提供参考。健全房地产金融、外汇市场、债券市场及跨境资金流动等重点领域宏观审慎监测和评估体系。

　　三是加强重要金融机构监管。有序推动出台系统重要性银行评估办法及附加监管规定并组织实施，发布系统重要性银行名单。牵头制定系统重要性保险机构、证券机构评估办法和附加监管规定，建立我国系统重要性保险机构、证券机构宏观审慎管理框架。制订实施系统重要性金融机构恢复和处置计划。研究制订金融控股公司监管配套细则，进一步完善相关制度框架。依法依规、稳妥有序开展金融控股公司准入管理和持续监管，有效监测集团总体风险和合规状况。对存量企业合理设置过渡期，引导稳妥有序调整。抓紧制定出台金融基础设施管理办法。

　　四是进一步做好宏观审慎政策与货币政策、微观监管政策的协调配合。完善政策协调，建立监管合作机制，推动信息沟通共享，加强宏观审慎政策与货币政策、微观审慎监管的协调配合，充分发挥政策之间的互补作用以形成合力，缓解系统性金融风险积累和冲击，提高金融机构、金融体系稳健性，有效隔离实业风险与金融风险。落实国务院关于资管新规过渡期延长的决策部署，完善配套政策安排，积极推进资管业务过渡期整改。

　　霍颖励，高级经济师，先后毕业于复旦大学经济系、中国人民银行研究生部，经济学硕士，现任中国外汇交易中心（全国银行间同业拆借中心）。1994年7月到中国人民银行工作，先后在计划资金司、货币政策司、金融市场司、上海总部工作，2012年6月，任香港金融管理局高级顾问，2015年4月任中国人民银行货币政策委员会秘书长，2016年8月任中国人民银行货币政策二司司长, 2019年3月任中国人民银行宏观审慎管理局局长，2021年1月任中国外汇交易中心（全国银行间同业拆借中心）。主要研究领域有:货币政策、宏观审慎政策、金融市场、人民币国际化等。

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