珍妮弗·卡瓦纳吉：建立一个可控世界这更符合美国的利益

　　在最近发布的《战略报告》里，“开放”是一个显眼的口号。在此报告中，白宫呼吁建立一个“开放的国际秩序”，保证“公平开放的贸易和国际经济体系”、“自由开放的下一代数字基础设施”以及各方不受限制地进入全球公共领域。

　　然而，在实践中，拜登政府的许多重要举措却在反其道而行之——他们正在建立一个限制外国进入美国安全、经济和技术领域的可控世界。出口管制、投资审查和美元武器化都有助于建立可控的经济和技术网络，这些可控网络成了乔•拜登总统外交政策的重要特征。政府还大力创建像“美英澳三边安保联盟”和“四国机制”这样的可控安保联盟，这些安全伙伴关系为某些伙伴提供信息、资源和决策能力，但却将国家排除在外。

　　事实上，把“开放的国际秩序”当作美国核心外交政策最终可能会弄巧成拙。首先，它会损害美国的信誉，使盟友和潜在伙伴怀疑美国。更重要的是，它会转移决策者的注意力，使其忽视了世界秩序正在发生怎样的变化，从而阻碍美国做出协调一致的战略性动作来塑造一个符合美国利益的未来可控世界。

　　至少从第二次世界大战结束以来，建设开放的国际秩序一直是美国核心外交政策，其理由是开放的市场和资本流动能带来经济利益，而且在一个不被势力范围割裂的世界里，各国会变得更安全。但在目前条件下，坚持开放秩序有可能会损害美国的长期竞争力。

　　首先，开放的秩序有利有弊，而随着国际竞争的加剧，弊端正变得越来越严重。尽管效率有所提高，但全球化贸易网络很容易遭到破坏，并导致国与国之间出现不平等的依赖关系。在当今世界，这种不对称的相互依赖性引发了安全、经济和技术问题。各国和各家公司开始在本地区或“友邦”建立先进技术和重要矿产的可控供应链，这反映出大家越来越认识到开放网络固有的风险。

　　其次，想要开放秩序带来经济和安全利益，各国就需要承诺遵守同一套规则，但面对日益恶化的国际竞争，这一承诺已被迅速侵蚀。一旦个别国家开始建立专属于它们自己的可控网络，坚守开放秩序的国家就会承受更大压力——被盗窃知识产权，受到经济剥削和军事侵略。

　　向可控世界的转型已经发生，这使那些仍然坚持开放型贸易和安全网络的国家处于竞争劣势。全球性的经济市场正日益被区域贸易协定所取代。欧盟的经济准入标准正变得日益严格，已覆盖了数据处理和存储等领域。可控的区域经济集团正在遍地开花，包括亚洲的《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）和拟议中的“非洲自由贸易区”。在信息空间，韩国和印度正在建立可控的数字治理体系。美国的竞争对手也在转向可控的伙伴体系。

　　具有进出壁垒或代价的可控网络正在变得越来越普遍，因为在当今这样一个充满竞争的世界中，可控网络在创造和利用长期竞争优势方面优于开放网络。在一个多极化国际体系中，把控能力（管理网络进出并在网络内部制定规则的能力）已成为重要的权力来源。拥有把控能力可使国家保护和扩大其经济、军事、技术资源和优势，积累和引导网络力量去实现本国的重要目标。因为合作伙伴可能共享承诺、标准和利益，可控网络比开放网络更高效，也可能更具凝聚力、韧性和耐性。

　　然而，可控的世界并不是封闭的世界。一个可控的世界不必由排他性的经济或安全集团组成。这一区别非常重要。可控网络具有进入壁垒或代价，但这些网络并不是排他封闭的，其成员可以在多个网络间闪转腾挪。参与像“美英澳三边安保联盟”和“四国机制”这样的可控网络，并不妨碍其成员在其他安全问题上与中国或俄罗斯展开接触（尽管存在一些限制）。相比之下，美国的半导体出口管制措施则建立了严格的边界，其严格程度似乎是要创建一个完全封闭的网络，强迫潜在的合作伙伴在美国和中国之间做出选择。可控的网络能构建和利用有价值的网络力量，但封闭的网络可能会疏远合作伙伴，限制美国的影响力，并导致冲突升级。

　　印太地区的新秩序使我们看到了封闭世界可能的样子。该地区层层叠叠充斥着国家、军队、政府机构和公司间的各种网络。一些网络由中国领导，一些由美国领导，还有一些由泛亚联盟领导。许多网络都有进入和退出要求（标准、承诺和代价），但该地区大多数国家仍同时参与了上述三种网络，这些网络的主要议题也常常大同小异。比如，许多RCEP成员国也是美国印太经济框架（IPEF）、东盟自由贸易协定和“迷你型双边关系”（专注于经济议题，中美都未参与）的成员国。跨领域的影响力和权力网络，而非明确由美中领导的集团，伴随这个可控秩序同时出现。

　　因此说，拜登建设一个可控的网络并没有错。但拜登政府的《战略报告》却在继续推动一个完全开放的世界愿景。这有两个缺点。

　　首先，它可能会损害美国的信誉，破坏美国与盟国的关系，削弱华盛顿吸引新伙伴的能力。因为在促进和尊重主权方面没有做到言行一致，美国已被外界批评为“虚伪”。在建立一个可控世界的同时呼吁世界开放，这可能会进一步削弱国家对美国的信任。

　　其次，美国本应首先塑造新兴的可控世界秩序以促进美国及其盟友的利益，但该报告却使美国失去了这样一个稍纵即逝的机会。这是因为，如果美国外交政策不明确关注可控网络，那实现这一目标所需的讨论和规划就不太可能发生。

　　到目前为止，尽管美国决策者频繁提到可控网络，但几乎没有证据表明他们有利用可控网络的明确战略。拜登政府创建的一些可控网络，例如技术出口管制措施和“美英澳三边安保联盟”，似乎无济于事。像建立印太经济框架或全球基础设施投资联盟之类的努力，似乎因过于开放而无法奏效。

　　决策者需要承认，开放的国际秩序已发生了变化，这一秩序已不是最符合美国利益的秩序。美国决策者应开始齐心协力地规划一个可控秩序。在制定这一计划时应考虑三点。

　　首先，应该围绕什么议题建立可控网络？最有效的可控网络应建立在各国和各公司的共同现实需求上。例如，印太地区的许多国家都有兴趣建立本国的国防工业基础和创建安全的技术供应链。这些议题可能成为吸引各国参与的可控区域网络的核心议题。

　　其次，决策者需要考虑成员资格要求和具体的网络进出标准。网络过于严格可能会促成一个集团割据的世界出现，但过于开放可能会使这个网络受到对手或机会主义国家的破坏。关键是找到正确的平衡点，吸引正确的合作伙伴来一道实现网络目标。

　　第三，决策者需要审视总体架构，即协调各种可控网络（无论是美国领导的还是敌友领导的）以塑造和保持这个可控的世界秩序。如果没有这样的协调，各个封闭网络就有可能相互破坏或形成一个过于而无法产生竞争优势的国际体系。

　　塑造和激活这个新兴的可控世界应该是美国外交政策的中心目标。在开始时，建立这一新国际秩序可能是费力不讨好的，但建成这一秩序可能对美国保持长期竞争力至关重要。