汉中论剑：水的“钱”题

　　经济观察报 记者 张延龙始于湖北丹江口水库的南水北调中线年建成投入使用，丹江口水库的水源主要来自丹江和汉江，这两条河流的发源地为陕西南部的汉中和商洛。陕西的官员认为，为了保证供往北京的水质，汉中不仅承担了相当大的投入成本，还放弃了一些发展机会。

　　“过去我们也建立了一些工业和矿产企业，后来因为要保证汉江的水质，关闭了不少，”一位汉中市官员说，“汉中为南水北调工程作出了巨大的牺牲。”

　　陕西希望中央政府和用水地区能够给予供水地一定的补偿。作为中国历史上最大的人工调水项目，南水北调工程不仅仅是对自然资源的一次再分配，也是对现有行政区划下利益格局的一次调整。相当多的类似于汉中的供水地都提出用水地区应该对他们进行补偿，可问题是补偿的内在逻辑是什么，谁来补偿，谁接受补偿，到底怎么补偿？

　　这些问题至今没有一个明确的答案和制度框架。4月10日，“南水北调中线工程水源区水土保持生态补偿机制研讨会”在汉中召开，主办方是陕西省水利厅和水资源管理国际组织全球水伙伴。在此次会议上，政府部门官员、国际NGO组织人士以及相关专家对流域生态补偿进行了探讨，希望建立一个合理、长期、有效的补偿机制。

　　会议第一天，主办方把所有与会人员拉到汉中市宁强县薛家坝“长治”综合点参观，“长治”即“长江上中游水土保持重点防治工程”。这项工程旨在保持长江水土，减少入江泥沙。

　　横跨中国东中西部的长江流域，涉及4亿多人口。由于流域人口不断增加，发展经济与保护生态的关系处理不当，上世纪80年代，长江生态环境日益恶化，已成为中国七大江河中水土流失面积和年土壤侵蚀总量最大的流域。为改变这种状况，“长治”工程于1989年启动。

　　宁强县北依秦岭，南枕巴山，是汉江的源头，汉江也是长江最大的支流。当地的统计显示，1989年以来，宁强县累计治理水土流失面积715万亩，退耕还林26.15万亩。

　　“宁强县为了保护好生态环境，向北京送上清洁安全的汉江水，放弃了许多建设项目，经济发展受到了一定的制约，为此，我们衷心希望国家能够建立水价返还、生态补偿等机制。”宁强县一位主要领导对来访的专家说。

　　这位官员说，现在汉江源头地区农业污染仍然存在，涵养水源、保护水质、改善生态环境还需要较大投入，当地居民为保护生态环境已经减少了很多收入，如此下去，不仅增加了农民负担，而且还会影响南水北调水源区群众开展治理的积极性。

　　陕西省水土保持局局长张秦岭进一步强调说明了宁强县的烦恼。他说，目前南水北调中线水源区属秦巴土石山区，山高坡陡，土薄石厚，降水量大而且集中，水土流失严重。同时由于耕作粗放，农业化肥施用量不断增加，使得水土流失的同时又增加了污染。而水源区所涵盖的汉中、安康、商洛三市属于经济欠发达地区，水源区的保护净化和污染控制需要大量资金，当地财政根本无力承担。

　　“生态补偿是什么？在道德层面，就是生态受益者应当怀着感恩的心情，反哺环境，回报自然以及尊重关爱自然的人们。在经济和法律层面，水资源应当与煤炭、石油、天然气一样，成为一种商品，缺水地区调用陕南的水资源，应当给予一定的补偿。”张秦岭说。

　　统计数据显示，截至2007年底，汉中关停排污不达标企业65家，废水达标排放率由59%提高到87%，污水排放总量减少近35%。而 “十五”以来，陕西省丹江口库区重点治理的小流域有870条，投入建设资金30多亿元。截至2007年，该地区森林覆盖率较“九五”末提高6个百分点以上。

　　陕西的官员认为，对于资源开发造成的生态环境破坏问题，应该“谁开发谁保护，谁受益谁补偿，谁破坏谁治理”，“上游为下游输水，下游应该为上游输血”。

　　但这个补偿逻辑遭到了一些专家异议，“首先水资源作为一种自然资源，其所有权不是陕西或者哪个地区的，不存在你给我‘输’水的问题，即使没有这个工程，水也是会从上游流到下游；再者，‘谁破坏谁治理’，下游用水地区并没有破坏你上游的生态环境，你自己的工业企业产生污染，就有治理的义务，这个费用没有理由让别人承担。”一位不愿透露姓名的专家私下对记者说。

　　不过这位专家再三强调说，他不是不赞成补偿，而是现在官方的逻辑表述还存在问题，“现在的问题是需要建立起合理的逻辑，把这个补偿机制变成可行的。”

　　专家在是否应该补偿意见上出现了分歧。“水权应该是一种更广义上的概念，不是简单意义上的所有权或者使用权，”西安理工大学教授、博士导师党志良说，“这其实是一种禀赋权，汉江流域的人们在这里生活，就应该具备依靠这里的水资源实现基本生活依赖和发展的权利。比如说，按照国家的有关法律制度，水质只要四类水就合乎标准了，现在汉江的水是三类水，以后可能要求达到二类水的标准，很多工业项目都不能建，这其实已经剥夺了他们发展的权利，为什么不该补偿？”

　　对于谁来补偿，张秦岭认为，南水北调中线水源区所提供的生态服务功能主要是由工程下游沿线地区所享受，当地政府和中央政府是受益者的集体代表，因此应当是生态补偿的主体。接受补偿的主体应是南水北调中线水源涵养区提供生态服务功能的地方政府、企业法人和社区居民等，因为不仅相关法人和自然人承担了机会成本和额外的投入成本，地方政府也由于限制发展而承担了一定的机会成本。

　　关于谁补偿、谁接受这个问题，并没有太大争议，与会者基本上认同了陕西的观点。在如何补偿上，张秦岭提出了一些具体建议，包括将生态补偿纳入中央财政的一般性转移支付制度、建立水资源费征收返还机制、逐步建立中央政府协调监督下的利益相关方生态补偿的自愿协商和市场交易制度、实行永久性粮食补助政策等。

　　但也有专家提出，补偿方式的问题，“不能按计划经济的想法，停留在要求中央拨款，应该按照市场经济的规律去找一些新的办法。”

　　西安理工大学教授李怀恩提出，应该探索水源区和受益区之间的水权转让机制，受益区按照市场价格定期支付区域水资源费用，同时提高受益地区的水价和污水处理费标准，用于补助水源区为保护水资源而遭受的传统工业和农业发展的损失；中央政府和受益区各级政府每年要在水源区域内安排一定水量的技术项目，帮助水源区群众发展替代产业，或者对无污染产业的上马给予补助以发展生态农业；制定有利于生态建设的信贷政策，以低息或无息的形式向有利生态环境的行为和活动提供小额，作为生态环境建设的启动资金。

　　“南水北调工程投入使用后，负责运行的管理公司是企业，企业也需要正常经营，需要考虑各种成本，”有专家提出异议说，“南水北调工程的造价本身比较高，水价也可能比较高，如果在水费征收时加上生态补偿这个费用，用水地区可能难以承受，最后很可能会出现因为价格太高不用你的水，自己打井挖水的局面。”

　　党志良带领的课题组正在从理论上进行论证到底应该给陕西补偿多少，“需要建立一个数学模型，里面有非常多的影响因素，预计六七月会计算出一个大体的数字。”他说。

　　“补偿机制的建立涉及到相关利益，这能实现吗？为什么不在工程开始前讨论这个问题，而是在工程中讨论？”来自瑞典的全球水伙伴联络官员比昂在会议上提出了一连串的问题。

　　他的问题被一些官员理解为对南水北调工程本身的质疑，来自河北的一位前水利部门官员有些激动地站起来解释这项工程的必要性，“50年前毛主席提出南方水多，北方水少，如有可能，借一点过来。”

　　他说，“河北和汉中同病相怜，也作出了很大的牺牲，汉中的任务比我们更艰巨，但现在的问题不在技术上，而在于在现有的制度框架下，上下游利益相关者如何配套资源。目前我国的水权、水价、水市场的政策法规尚未完全确立，要形成协调各方利益的补偿机制仍存在很大困难。”

　　这位因激动而嗓门比平时大很多的前水利官员说，“我代表河北，感谢汉中人们作出的巨大贡献。”言罢，掌声雷动。

　　会后有人向记者解释这位前水利部门官员为何如此激动。密云水库本是由河北和北京共同修建，一段时间内，水库的水源也由京冀共享。上世纪80年代，北京用水吃紧，河北放弃了这每年9亿立方米用水权，密云水库全归北京。随后引滦入津工程启动，河北每年向严重缺水的天津供水10亿立方米。而为保证2008年北京奥运会用水安全，国家从2003年起开始建设从河北中部向北京应急调水工程。北京80%的用水、天津的绝大部分用水都来自河北，因此河北省每年的供水缺口高达60亿立方米，在把自己的水无偿供给京津的同时，从1990年始还要花钱向山东买黄河水。

　　国务院发展研究中心副主任卢中原说，“未来需要在财税、干部考核等各方面进行相关的政策体制研究，一个生态补偿是远远不够的。”

　　“我国的水资源总量现在利用得并不多，但很多地方缺水，关键是缺大规模的调水工程，今后还会有很多大调水、小调水工程。”水利部计划司原司长陆孝平说。

　　卢中原建议地方政府多想一想制度创新。在会议上，陕西师范大学教授延军平提出了诸如 “生态购买”、“生态私有”、“生态认证”等制度创新建议，希望允许对生态有益的生态经济产品进行市场交易，这些想法引起了很多人的关注。

　　“环境也不一定是完全的公共品，在政府必须进入环境领域时，以政府生态购买的方式进入应该是最佳选择。国家政府除应直接承担起市场不能或不愿介入的投资责任外，更重要的是要采取各种财政手段，推动环境投资的市场化改革，这是增加环境保护投入、提高环保投资效益的治本之道。”延军平说。

　　延还认为：“环境的话题是大话题，制度是有适用的局限性的，比如说西北的戈壁、沙漠，很多地方已经丧失了生态功能，国家完全可以划一小块地方交给谁去治理，如果治理得好，就可以‘生态私有’，当然我们国家的制度不允许土地私有，我们可以叫它‘产权固化’。”