境外上市新规出台 明确企业信息安全责任

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《规定》体现了统筹开放与安全的理念，将促进中国境内企业境外发行证券和上市活动有序开展。

4月2日，中国证监会会同财政部、国家保密局、国家档案局对《关于加强在境外发行证券与上市相关保密和档案管理工作的规定》(即“29号文”)进行修订，形成了《关于加强境内企业境外发行证券和上市相关保密和档案管理工作的规定(征求意见稿)》（下称“《规定》”），公开征求意见。

《规定》的修订，旨在进一步加强境内企业境外发行上市相关保密和档案管理工作，明确上市公司信息安全责任，维护国家信息安全，减少不必要的涉密敏感信息流出，提高跨境监管合作的效率。《规定》体现了统筹开放与安全的理念，将促进中国境内企业境外发行证券和上市活动有序开展。

新规出台旨在寻求中概股困局的最优解

早在2021年初，中概股就开始陷入“跌跌不休”的困局，其下跌行情也与《海外公司问责法案》的演化路径基本吻合。

根据美国《外国公司问责法案》，从2021年年报起，如果美国公众公司会计监督委员会（PCAOB）连续3年无法检查在美上市公司的会计师事务所，则美国证券交易委员会(SEC)将禁止该公司股票在全美交易所上交易，并强制退市。最早退市时间为2024年，即披露2023年年报后。由此可见，留给中美双方监管合作协议的时间“窗口”日渐紧迫，由不得犹豫与彷徨。

实际上，中方从未放缓推动相关工作的步伐，一直以来致力于积极探索跨境监管的可行性方案。4月2日，证监会发布《规定》，为进一步加强境内企业境外发行上市相关的保密和档案管理工作，明确上市公司信息安全责任，维护国家信息安全，深化跨境监管合作。

新规出台对推进跨境监管合作深化具有积极意义

一是针对两国间上述法律矛盾点，进行针对性调整，从“为主”转变为“双多边”合作。

根据中国现行法律法规，PCAOB并不能直接检查审计中概股的中国内地和中国香港的会计师事务所，并获取审计工作底稿。一方面是由于监管主权的问题；另一方面是审计工作底稿涉密的问题。由于审计工作底稿是全部审计过程工作记录和获取的资料，可能涉及商业秘密和国家秘密，出于国家安全的考虑，中国监管机构对PCAOB的审查一直持相对谨慎的态度。

此次新规出台对此进行了针对性调整，结合跨境审计监管合作的国际惯例，删除了原《规定》关于“现场检查应以中国监管机构为主进行，或者依赖中国监管机构的检查结果”的表述，修改为第十一条的“境外监管机构在中国境内进行调查取证或开展检查的应当通过跨境监管合作机制进行，证监会和有关主管部门依据双多边合作机制提供必要的协助。”此举为安全高效开展包括联合检查在内的跨境监管合作提供制度保障，有利于深化跨境监管合作。

二是针对审计工作底稿是否移交，做出了明确回应。

针对此前争论已久的审计工作底稿问题，此次《规定》修订也给出了明确答复，即可以移送，但是必须履行相关手续。《规定》第九条首先说明：“工作底稿等档案应当存放在境内，未经有关主管部门批准，不得通过携带、寄运等任何方式将其转移至境外或者通过信息技术等任何手段传递给境外机构或者个人。”

但是，“涉及对国家和社会具有重要保存价值的档案或档案复制件需要出境的，按照国家有关规定办理审批手续”的表述也给工作底稿“出境”保留了兜底条款。

三是会计档案做出了重点申明，提供给境外机构需履行程序。

美国PCAOB的审查对象是会计师事务所的审计工作底稿，重在会计师事务所的合规性，而非上市公司的账本。此次《规定》的修订也对会计档案作出明确规定。

首先是第五条，针对“境外会计师事务所”，境外境外会计师事务所从事境内企业境外发行证券和上市相关审计业务的，应当按照国家有关规定履行相应程序。境内企业不得向未履行相应程序的境外会计师事务所提供会计档案。

其次是第八条，针对“境外监管机构”，“境内企业向有关证券公司、证券服务机构、境外监管机构等单位和个人提供对国家和社会具有重要保存价值的会计档案或会计档案复制件的，应当按照国家有关规定履行相应程序。”

新规明确了保密责任主体，对跨境上市公司合规体系建设提出更高要求

一是新规注重保持与上位法的有机衔接。

本次修订将《国务院管理规定》加入《规定》第一条，作为其上位法规之一，并将原《规定》标题和正文中出现的“在境外发行证券与上市”的表述，参考《国务院管理规定》的表述，统一修改为“境内企业境外发行证券和上市”。增加《会计法》《注册会计师法》等法律以及《国务院管理规定》为上位依据。

二是适用范围进一步细化，明确了保密责任主体。

原法规主要规范范围为“境外直接发行上市的境内股份有限公司”，本次新《法规》的修订，将适用的范围扩大至“境外间接上市”，境外间接上市是指国内企业借助境外公司，以非中国企业身份的过渡形式达到上市目的。其主要方式有买壳上市、分拆上市、控股公司上市等模式。

保密主体包括“境内企业”和“提供相关证券公司、证券服务机构”，中介机构包含境内外的所有“成员机构、代表机构、联营机构、合作机构 等关联机构。”保密主体范围可谓“全囊括”，既包括上市主体还包括相关证券服务机构。

明确了这些企业在公开披露“涉及国家秘密、机关单位工作秘密的文件、资料的”、“其他泄露后会对国家安全或者公共利益造成不利影响的文件、资料的”中负有保密责任，如果要“公开披露”，需要履行相关程序。

三是引导企业治理更加健全、会计师事务所等中介机构执业更加规范。

《规定》第二条要求企业和相关中介机构建立健全保密和档案工作制度，采取必要措施落实保密和档案管理责任。此举有助于引导企业重视保密相关规定，加强企业内部合规管理，完善企业保密委员会制度等相关内控，《规定》的落实，将提升企业维护信息安全和防范法律风险的能力，促进企业依法合规开展境外发行上市活动。同时，相关规定也进一步规范会计事务所执业流程，强化保密意识。在资本市场深化改革，逐步对外开放的背景下，加强中介机构的国家安全保密意识，进一步明确其“看门人”的责任。

四是行政审查逐步完善健全，引导企业重视合规和信息安全体系建设。

企业和中介机构要明确相关材料是否“涉密”，包括“国家秘密”“公共利益”和“信息安全”，如果与上述内容相关，根据《规定》第三条和第四条需履行相关手续，同时要提供已经执行相关程序的“书面声明”备查(第五条)。

如果不确定是否涉密，按照《规定》第二条“是否属于国家秘密不明确或者有争议的，应当报有关保密行政管理部门确定。是否属于机关单位工作秘密不明确或者有争议的，应当报有关业务主管部门确定。”

可以看出，通过完善相关行政审查可以帮助部分企业明确相关材料是否“安全”，协助企业在提供境外上市的资料同时，避免因不确定性，造成信息“泄密”等操作。从实务中看，新规并未给企业境外发行证券和上市增加合规成本，而是在外部信息安全环境日趋复杂的环境下，为准备境外发行上市的企业，明确了相关保密和档案管理工作。通过由相关部门确定争议或不明确部分，为企业划定合规信息范围，引导企业完善内部合规体系和信息安全体系建设，既实现维护国家信息安全的核心要务，同时也提高了跨境监管合作的效率，助力中国资本市场高水平双向对外开放建设迈向新阶段。

（王俊为中证数据有限责任公司风险监测部研究员，乔国荣为中国保险资产管理业协会研究规划部高级主管。文章仅代表个人观点，不代表供职单位立场和意见）

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