【决策研究】高素质农民培养的现状与对策

　　2019年《中国党农村工作条例》首次提出，培养一支有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民队伍，造就更多乡土人才。这意味着，当前和今后一个时期农民教育培训的根本任务是如何培养造就高素质农民队伍，以此支撑乡村振兴战略实施。但当前高素质农民培养面临哪些困境，这些困境如何有效破解，这是值得深入研究的重要问题。基于此，笔者采取随机抽样的方式，通过问卷调查和座谈走访相结合的方法调研了222名农民，掌握了第一手资料，为寻求和破解高素质农民培养困境提供了重要支撑。

　　由表1可见，随机抽样调查的受访农民中，从所在的村看，贫困村居多，占49.6%，富裕村最少，占1.4%，中等村次之，占49.1%。这说明，当前情况下，大多数农民在贫困村或中等村从事农业生产经营活动，只有极少数农民在富裕村从事农业生产经营活动，因而农民所处的村部环境基本相似。从性别看，男性比例占80.6%，女性比例占19.4%，男性高出女性劳动力61.2个百分点。这说明，农村仍然是以男劳动力为主，女劳动力仍然是处于务农的次要位置。从文化程度看，小学及以下的占2.7%，初中占42.8%，高中占38.7%，大专及以上占15.8%。这说明，农村劳动力的整体文化程度虽然比2016年第三次农业普查的要高，但与现代农业发展和乡村振兴战略实施对农村劳动力文化程度的要求相比尚有一定的距离，特别是离国外农业发达国家对农民文化程度的要求相距甚远。如早在1999年德国农民中大学毕业的就占67%，日本就有59%的农民大学毕业，英国70%-80%的农民也都接受过良好的职业技术教育。从年龄看，35岁及以下的占18.0%，36-46岁的占32.4%，45-60岁的占47.8%，61岁及以上的占1.80%。这说明，36-60岁的中年农民是主要的务农劳动力，占80.2%，老年人及青年人是辅助务农劳动力。从技能等级看，无技能等级的占33.8%，初级的占34.2%，中级的占27.9%，高级的占4.1%。这说明，农村劳动力的整体技能水平不高，尤其是无技能的农民达到了33.8%，拥有高级技能的只有4.1%，具有初级技能的最多，达到了34.2%，因而亟待提高农民的技能水平。

　　综上所述，当前农村劳动力的基本现状不容乐观，呈现出“贫困化”“男性化”“低文化”“高龄化”“低技能化”特点，这与农业农村现代化的要求不相适应。

　　由表2可见，随机抽样调查的受访农民中，从所从事的农村产业类型看，单一型的占48.7%，复合型的占36.0%，融合型的占15.3%。这说明，现有农要是从事单一型产业，其次是从事复合型产业，从事融合型产业的最少，可能原因是大多数农民受经济和技术的制约，从事单一型产业保险性大。从在农村的从业类型看，兼业型占51.8%，专业型占48.2%。这说明，专业务农的农民较少，大多数农民将农业作为一种副业，以外出务工为主业。从获得的农村产业年纯收入看，5万元及以下的占55.0%，6-10万元的占31.1%，11-20万元的占8.1%，20万元及以上的占5.9%。这说明，绝大多数农民在农村从事产业的年纯收入不高，10万元以下的达到了81.1%，20万元以上的高收入农民仅占5.9%。从进行农业生产是否使用农药、化肥、除草剂的情况看，69.8%的农民使用农药、化肥、除草剂进行农业生产，30.2%的农民没有使用农药、化肥、除草剂进行农业生产。这说明，大多数农民的安全意识仍然很薄弱，农产品质量安全仍然是个大问题，放心农产品仍然在路上。从对农村产业政策的知晓程度看，完全知晓的占13.1%，不完全知晓的占72.5%，完全不知晓的占14.4%。这说明，农业农村、乡级政府等部门在农村产业政策的宣传上尚未到位，农民对农村产业政策完全知晓率太低，绝大多数农民不完全知晓，而完全不知晓的仍占有一定的比例。从从事农村产业面临的最大困难看，资金占59.5%，技术占25.7%，人力占9.5%，土地占5.4%。这说明，资金仍然是农民从事农村产业最大的瓶颈，接近60%，其次是技术，最不缺的是土地，因为人力和土地农民可自行得到解决，而资金和技术农民是难以得到解决的，需要依靠政府的大力支持。从发展农村产业的模式看，公司型占8.6%，合作社型占30.6%，家庭农场型占47.8%，混合型占13.1%。这说明，农民以家庭农场来发展农业的模式处于主导地位，其次是合作社型，公司型的最少，农民采取家庭农场+合作社+公司的混合型的农村产业发展模式也占有一定比例，可以预测这是今后农民发展农村产业的主导模式。

　　综上所述，农民发展产业存在的主要问题是从事的农村产业类型单一，从事兼业型的农村产业类型居多，农民获得的农村产业年纯收入低，农民对农产品的安全意识仍然很薄弱，不知晓农村产业政策的农民大有存在，资金和技术是农民最缺的两大农业生产要素，公司型的农村产业发展模式太少。

　　由表3可见，随机抽样调查的受访农民中，从从事农业最缺乏的知识看，生产知识占27.9%，经营知识占50.0%，管理知识占22.1%。这说明，农民最渴望的是经营知识，其次是生产知识，最后是管理知识，因为现有培训的主要内容是生产知识和管理知识，而如何进行农业经营涉及的内容较少。从从事农业获得知识的主要途径看，政府培训占46.9%，购书自学占16.2%，邻里请教占26.1%，外出观摩占10.8%。这说明，政府培训是农民从事农业获得知识最主要的途径，其次是通过农村农民“土专家”指导，互相学习获得农业技能，有少部分是通过购书自学和外出观摩获得农业知识。从希望政府提供的培训方式看，现场指导占66.2%，视频微课占10.8%，集中学习占23.0%。这说明，农民最倾向于老师进行现场指导，其次是集中学习，而视频微课的培训方式不受大多数农民青睐，可能原因是与农民的信息技术知识不够和便利性较差有关。从希望教育培训的出资方式看，以政府为主体的占67.6%，以农民为主体的占25.2%，以社会为主体的占7.2%。这说明，农民希望以政府购买教育培训的出资方式为最佳，少数经济条件较好的农民愿意出资参与教育培训，而通过社会资本投入教育培训的比例不到10%，因为目前社会资本参与农民教育培训的积极性尚未充分调动起来。从想接受的学历教育层次看，高中占24.8%，大专占35.6%，本科占28.8%，研究生占10.8%。这说明，大多数农民追求的学历层次是大专，其次是本科，这与前述农民自身拥有的学历层次匹配，希望在原有学历基础上提升一个层次。从想提高学历的学习方式看，全脱产占23.9%，半脱产占76.1%。这说明，由于农民自身特点的决定，大多数农民是希望半脱产获得学历，只有少部分人力、物力和时间充裕的农民可以进行全脱产学习。从认为培训时间安排在何时最合适看，农忙时节占2.3%，农闲时节占97.8%。这说明，绝大多数农民接受农闲时节培训，这样可以提高培训的参与度和培训效率。从当地农技干部是否对您进行技术服务看，32.9%的农民回答当地农技干部进行了技术服务，而67.1%的农民回答当地农技干部没有进行技术服务。这说明，作为县、乡级农技推广重要力量的农技干部尚未充分发挥农技推广的作用，可能是农技干部将时间和精力用在从事农资经营上，而很少或根本没有对农民进行技术服务。从如果农技干部对您进行技术服务，那么平均每年的技术服务次数看，技术服务5次及以下的占50.7%，6-10次的占40.0%，11次以上的占9.3%。这说明，大多数农技干部对农民的技术服务次数远远不够，每年农技服务11次以上的比例太低，一年内平均1次技术服务都难以达到，每年高校、科研院所、科技企业产出的农业新技术、新设施和新设备推广普及率不高，这与农技干部技术服务农民的次数太少密切相关。从对农技干部的技术服务满意度看，完全满意的占42.7%，不完全满意的占54.7%，完全不满意的占2.7%。这说明，对农民技术服务的农技干部，农民的满意度比较高，不满意的很少，意味着农技干部将时间和精力花在技术服务上是很受农民欢迎的。

　　综上所述，农民对教育培训需求主要表现在：农民渴望获得经营知识、生产知识和管理知识，希望政府加大培训力度，同时在购书自学、邻里请教和外出观摩学习等方面提供资助，根据农民现有的学历层次分层采取半脱产为主、全脱产为辅开展高中及以上学历职业教育，将农民技能培训时间主要安排在农闲时节，必要时安排在农忙时节实施。农民对教育培训需求的主要实现形式表现在：希望政府购买为主体、农民出资为次体、社会资助为补充，创新教育培训的多元出资方式，加大对农技干部的管理、考核和激励力度，让农技干部将时间和精力用在对农民进行技术服务上，提高农民对农技干部开展农技服务的获得感和满意度。

　　以习新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会及《中国党农村工作条例》精神，紧紧围绕“十四五”农业农村经济发展的总体目标和中心任务，在全面总结并充分借鉴以往农民教育培训经验做法的基础上，科学界定高素质农民内涵、培养对象及特征，创新和完善农民教育培训的体制机制和政策体系，实施农民教育培训重大工程，采取多种农民教育培训实现形式，满足农民的多样化教育培训需求，着力培养一支有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民队伍，为实施乡村振兴战略，推进农业农村现代化提供坚强的人才支撑和智力保障。

　　《中国党农村工作条例》提出高素质农民要求有文化、懂技术、善经营、会管理，因而高素质农民是指具有高中以上文化程度，长期活跃在农村一二三产业领域，能发展农村新产业新业态、应用农村新技术新品种新设施和创办新型农业经营主体的农村生产经营管理者。2017年习总在参加全国“”四川代表团审议时指出，就地培养爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民。由此可见，新型职业农民是高素质农民的重要组成部分，新型职业农民培育经验为培养造就高素质农民队伍奠定了重要基础。农民教育培训机构要瞄准现有存量农民、返乡下乡人员和新生代农民等农民群体，将其培养成有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民，使其具有很强的市场意识、信息意识、科技意识、竞争意识、质量意识和法制意识。

　　一是市场意识。高素质农民对市场有着极大的敏感性，始终秉持市场需要什么，就生产什么的理念，生产随着市场走，有序开展农业生产，不断提高产品的市场份额。

　　二是信息意识。高素质农民能够第一时间了解和掌握各类政策、生产、经营和管理等信息，并且能有效地整理、分类和利用信息，将其中有用的信息作为生产经营管理的决策依据，不断为自身发展创造机会。

　　三是科技意识。高素质农民会应用已掌握的新技术去从事农业生产经营，同时还能在生产过程中开发一些新技术、新品种，依靠新技术提高农业科技含量。

　　四是竞争意识。高素质农民为了能使自产的产品占领市场，始终不忘提高产品的核心竞争力，从而在市场竞争中获得比较优势，进一步推动了技术进步和效率提高。

　　五是质量意识。高素质农民清醒产品品质必须上乘，因而按照农业标准化生产方式从事农业活动，始终将产品质量摆在首要位置，强调产品诚信经营，不断开拓产品市场。

　　六是法制意识。高素质农民的维权能力不断在提升，能够自觉地学习法律知识，用法律的手段保护自身权益，不会让产品贱卖，不会损害别人的利益。

　　将现有多头管理、条块分割的农民教育培训体制转变为由农业农村部门统一管理。凡涉及到农业农村发展的关于农民的教育培训财政资金统一集中到农业农村部门归口安排使用，实现一个部门抓总，多个部门配合的农民教育培训大格局，形成农民教育培训财政资金集聚效应，切实解决资金分散、效益不大的问题。同时围绕教育培训、农业农村项目、乡村产业发展、农业技术及信息服务、财政资金投入、农村金融保险、农村土地利用等方面建立农民教育培训机制和政策体系，切实解决农民教育培训与政策机制有效衔接，推动农民由“要我学”向“我要学”转变问题。

　　围绕《中国党农村工作条例》关于高素质农民的“有文化、懂技术、善经营、会管理”的“十二字”要求设置农民教育培训重大工程，主要涉及技能培训、学历教育、机构认定、师资建设、扶持政策等方面，出台高素质农民认定与考核标准、高素质农民培养管理办法、高素质农民培养工作规范，着力解决农民文化不高、技术薄弱、经营不善、管理无序、政策难落等长期困扰的问题。

　　以农民教育培训体制机制和政策体系为保障，以农民教育培训重大工程为依托，通过农民田间学校、科技大篷车、送教下乡、科技进村入户、科教云平台、农业技术示范基地、农科讲堂、科技联盟等多种形式实现农民教育培训功能，让农民学有收获、学以致用。

　　从中央到地方成立农民教育培训工作领导小组，由政府办公厅（室）协调，农业农村部门牵头承担日常工作，每年年末召开一次领导小组会议，总结当年工作，部署次年工作，研究解决农民教育培训中的重大问题，将其作为一项常规工作长期坚持下去。

　　各级财政预算要设立农民教育培训经费专项和农民教育培训基金会。以2014-2018年中央财政累计投入农民教育培训70.9亿元为依据进行测算，“十四五”中央财政每年投入农民教育培训专项经费在30亿元以上，明确中央、省、市、县四级财政农民教育培训资金的承担比例按1：0.5：0.3：0.1落实，规定农民教育培训资金不得与扶贫资金等其他经费统筹或使用。对获得学历证书或培训证书的农民，实行农民接受教育培训免费政策，调动农民教育培训积极性，保证农民教育培训质量。

　　各地要整合优质教育培训资源，实行资源共享，优势互补，共同发展，构建以农广校为主体，涉农院校为补充，其他涉农机构参与，学历教育与技能培训相结合的农民教育培训体系，不断提升农民教育培训机构办学能力，针对农民现有学历层次和技能状况开展差异化农民教育培训。以各地政府发文并定期下拨财政经费，支持涉农院校成立农民教育培训中心、农业农村现代化研究中心、为农服务中心等农民教育培训咨询机构。支持将具备条件的农业园区、农民合作社、农业企业、家庭农场等作为农民教育培训实训基地。支持县级职教中心和乡镇文化技术学校及乡镇农业技术推广站条件建设，积极将农民教育培训课堂办到田间地头，农技人员兼职授课可获得课酬，增强农技干部的成就感、获得感和幸福感，发挥其农民教育培训后续帮扶作用，实现教育、科研和推广驱动农民教育培训衔接融合，把大学生培养成农民，把农民培养成大学生。

　　农业农村部门要坚持农民教育培训过程与考核并重的理念，将重农民的教育培训过程转化为重农民的教育培训考核，确实增强农民学习的自觉度。农民教育培训机构要对农民的知识记忆的考核转化为对农用知识能力的考核，坚持形成性考核与终结性考核相结合，变统一考核为单一考核，随学随考，通过全国农业科教云平台实行网上考核。

　　在保持原有新型职业农民扶持政策继续实施的基础上，农业农村部牵头优化农民教育培训政策制定流程，广泛征求农见。改革农业农村项目支持条件，打破占地规模与投资额度的束缚，明确有学历证书或职业资格证书的农民是各类农业农村项目的承担主体。各类农业补贴一律实行“谁作业、谁享受”的政策。依法采取“先交后补”方式缴纳土地出让金。对种养殖面积500亩以下的，附属设施占地面积不超过5亩，对种养殖面积500亩以上的，按1%的比例安排附属设施用地，且均不收取土地恢复保证金。对符合企业职工基本养老保险条件的农民，可按个体身份参加基本养老保险，设立土地保险、种养产业综合保险，开办特色产业险种，实行农业政策性保险险种全覆盖，推行农业预期效益担保农业。全面启动农民职称评定工作，将农民职称评定纳入农业系列职称评审范畴，以农业技术推广、应用及辐射、带动、示范作用大小作为农民职称评定的主要依据，让拥有职称的农民和拥有职称的专业技术人员一样享有相应的待遇。

　　农业农村部牵头建立农民教育培训质量标准和评估指标体系，坚持管办评分离原则，加大农民满意度评价权重，以农民满意不满意作为农民教育培训绩效评价的主要尺度。推行“农民+代表委员+中介”三方评价方式，以定量评价为主，定性评价为辅，科学评价农民教育培训绩效。同时依据评价结果兑现培养机构和师资奖惩待遇。

　　高素质农民教育培训项目需要跨年度实施，需要按照农时季节、农事全过程开展教育培训活动，解决以往农民教育培训中央财政资金下达时间和农民教育培训任务完成时间间隔很短，以致无法开展全产业链、生产全过程的教育培训工作问题，适宜将农民教育培训中央财政资金在先年年底下达，有利于地方开展农民教育培训工作和列入各级政府民生工程进行全年度考核，以促进产业发展为基本点，围绕生产、经营两条主线，适应农民学习的特点和农业生产规律，实行分段式（按农业生产环节分阶段培训）、重实训（加强实训操作，由懂到会）、参与式（农民田间学校方式）教育培训，强化一班一策、后续跟踪服务。

　　国外农民教育培训立法由来已久，值得国内开展农民教育培训工作借鉴。农业农村部要在全面总结《天津市农民教育培训条例》（2010年）、《甘肃省农民教育培训条例》（2011年）实施成效及广泛深入调研并借鉴国外农民教育培训立法经验的基础上，牵头起草制定与《职业教育法》相配套的《农民教育培训条例》，明确农民教育培训的经费、标准、资格、制度和政策等领域，为各地持续深入开展农民教育培训工作提供法律保障，解决长期以来农民教育培训无法可依的问题。

　　各地要充分发挥具备条件的培训机构作用，做好农民技能培训前的需求调研。根据农民的技能培训意愿，坚持分级别（初级、中级、高级）、分类型（生产型、经营型、管理型）、分产业（一、二、三产业）原则，农民需要什么技术就培训什么技术。坚持农业农村政策培训与农村生产经营管理技术培训并举，以经营知识培训为主，其次是生产知识，最后是管理知识，将培训时间主要安排在农闲时节，必要时安排在农忙时节。打造“土专家”与“洋专家”组合拳师资队伍，采用“课堂培训+生产实践+观摩学习+跟踪服务”“一点两线（以促进产业发展为基本点，围绕生产、经营两条主线）、四大课堂（空中课堂、固定课堂、流动课堂、田间课堂）、全程跟踪”等模式，强化参与式、实作式和体能智力拓展培训，实现农民按需培训，农民可以自选培训内容、培训时间，对农民实施不同层次的各类培训，以专题培训为主，辅之以综合培训，做到因地制宜分层培训、因人制宜分类培训，以故事的形式直观、通俗地传授理论和实践知识。同时通过组织职业道德建设培训、典型案例宣传、文化下乡等形式加强农民职业文化建设，让农民安心务农，乐于务农，切实增强农民的职业责任感和职业幸福感。建立农民职业资格证书评定体系，农民学成考核合格后颁发职业资格证书。

　　如前所述，国外农民的学历层次之高是国外农业科技含量高的根本原因所在。加快推进农民的学历教育进程应成为国家战略抓紧落实。由教育部牵头，农业农村部配合，完善高素质农民学历教育体系，（修）订农民学历教育培养方案，支持涉农院校成立农民教育学院（系），实行自主招生，注册免试入学，根据农民的学历教育意愿，每村分批选派3-5人进行分层次（高中及以上）、分专业（种植、畜禽养殖、水产养殖、农业工程、经济管理）、分方式（全脱产、半脱产）免费接受学历教育，学制2-4年，所需学费由各级财政解决，农民自己解决生活费。采用“送教下乡、农学交替、弹性学制”等模式，以实践教学为主、理论教学为辅，实现专业与产业对接，教学过程与生产过程对接。农民学成考核合格后颁发学历证书。

　　坚持政府引导、市场主导原则，改变以往招标遴选培养机构的做法，采取认定方式认定高素质农民培养机构，由农业农村部明确机构认定条件，制定机构认定标准。地方农业农村部门严格按照条件和标准把好机构认定关，委托第三方机构开展认定工作。按照公开、公平、公正原则，规范机构认定程序，在适当控制机构数量的情况下，着重考察机构的培养能力，并将结果上网公示。重点将具备培养能力的农广校、各类农业技术推广服务机构、涉农院校、农业科研院所和涉农企业、农民专业合作组织、家庭农场等择优确定为培养机构，充分发挥市场配置资源的作用，支持社会力量承担农民教育培训任务。同时制定农民实训基地建设标准、考核及管理办法，安排一定比例的专项资金扶持农民实训基地建设。加强对培养机构的全过程管理和后续跟踪管理，建立动态管理和奖优罚劣机制，提升培养机构的可持续发展能力。

　　由农业农村部建立健全开放共享的全国农民教育培训师资库，把好师资库入库资质，制定农民教育培训师资考核体系，承担农民教育培训的教师须通过农民教育培训师资考核，将具有农业农村领域丰富实践经验和理论知识的“土专家”和“洋专家”吸收入师资库，各地开展学历教育和技能培训的师资均必须从师资库中随机抽取，支持涉农院校、农业科研院所组建教授专家团队，以及高素质农民组建农民专家团队对农民实行结对技术指导。同时加强师资建设力度，不定期开展继续教育，让培养师资实践知识和理论知识不断得到更新和提升，各级财政安排教材开发、遴选、保障专项经费，由农业农村部门组织师资编写和出版系列适合农民教育培训需求和农业农村实际的实用教材和乡土课件。

　　定向扶持政策是支撑农民教育培训持续发力的动力源，对获得学历证书或技能培训证书的农民给予政策优惠，保证农民的务农积极性。由农业农村部牵头，联合教育部、财政部、科技部、自然资源部、交通运输部、水利部、发展改革委、银保监会等部门，重点落实项目、资金、社保、农保、职称、基建、融资等扶持政策。特别是要建立由农民个人缴费、地方政府补贴相结合的社保补贴制度，让农民安心农村专心务农。全面落实农民职称评定政策，将农民纳入当地职称管理体系，享有与专业技术干部聘任同等的待遇。民政部门要高度重视由农民自发组织成立的农民协会、养猪协会、果树协会等农民组织的发展，加强农民协会的管理和扶持，发挥农民组织在帮助农民制定经营计划、解决生产问题、提供农业农村政策法律等咨询服务、生产指导、培训交流、产品营销、意见建议反馈、政策争取等方面的积极作用，搭建政府与农民沟通的桥梁。对学以致用的优秀农民，优先推荐为劳动模范、代表、政协委员、党代表、乡镇村领导的候选人。