产业结构调整与产业政策（上）

　　现在不少学者关于产业政策的讨论都涉及具体的产业政策，比如讨论哪些产业政策是应该的？哪些产业政策是不应该的？哪些是成功的？哪些是失败的？这些研究很重要，但笔者认为，在产业政策上还有许多基本的理论问题没有厘清。当下中国理论界关于产业政策的争论，实际上涉及到一些大的方向性问题，关系到经济政策的导向。

　　研究产业政策，首先要界定什么是产业政策。而界定产业政策的前提，是界定清楚企业和产业。什么是产业？产业与企业之间是什么关系？产业是由产品分类决定的，生产同类产品的企业才构成一个产业，所以产业的基本元素是产品与生产产品的企业。但产业并不是企业个数的简单加总。如果企业相当于一个家庭，产业就相当于一个种族或村庄。产业除了是企业集合外，还包括公共品，比如文化、共识、规则。产业作为企业集合的一种组织，就可能是一层决策主体。比如计划经济下的各个产业部门，这些产业组织具有直接配置资源的权力；行业协会等组织形式，尽管不像家庭、企业、政府决策主体那样对资源配置有直接的支配权，但是仍然影响资源配置；就算没有部门、协会的组织形式，产业无形中也会形成一些共识和规范，从而约束企业行为并影响产业规模大小和产业结构。

　　有产业政策和没有产业政策对于产业内的企业来说是有区分的。如果没有产业政策，企业需要直接对市场价格作出反映。有了产业政策，相当于有了一个隔离墙，企业可以间接对市场价格作出反应，有助于企业降低风险。不能否认产业政策对于产业内企业的保护作用，这是基本理论问题。

　　在研究产业政策与产业结构调整的关系之前，需要定义产业结构。产业结构是指产业之间的结构与产业内子部门之间的结构。产业结构大体可以分为两类。一种产业结构是产品之间的结构，即不同产品在数量上呈现出来的比例，这种水平层面的产品结构由消费结构决定，在市场经济条件下，基本由市场机制来决定。我们谈及哪个部门或者产业过剩或短缺，直接的表现形态就是产品数量结构不合理。产业结构的第二种表现形式是生产不同产品的生产能力之间的结构。产业结构比产品结构深刻之处在于，产业结构强调要不断地能够再生产出某种产品结构的能力结构。也就是说，产业结构强调一种动态的稳定状态和纵向的、进化过程中的强健性。产业的能力结构又可以分为人力结构和资本设备结构。而能力的炼成是需要培育的，市场当然是基本的产业培育机制，但是在能力的培育过程中，政府并不是无为的，政府培育产业能力的手段就是产业政策。

　　产业政策有广义和狭义之分。从广义的定义来看，凡是跟产业有关的国家政策（包括产业发展、产业规划、产业结构调整等）都是产业政策。这个定义对于市场经济国家和发展中国家都适用。跟产业有关的政策大体有七类：

　　第一类产业政策是科技创新的国家政策，主要面向四个单位，一是培养人才的学校，二是承担国家基础科学创新任务的科学院，三是直接关系到人民健康和人类未来发展能力的医学单位，四是涉及到国家防御能力和未来发展潜力的航空太空单位。这四个单位由于涉及科技创新能力因而与产业发展都有关系。

　　第二类产业政策是与学习能力（包括企业、个人、政府与各种机构的学习能力）的提升有关的支持。学习能力与教育有所区别，学习能力包括企业的培训政策、在岗培训等非学校教育。影响这种学习过程的政策也是产业政策的一个重要方面。

　　第三类产业政策是有目的的产业支持政策。政府可以通过产业政策（如并购重组政策），影响公司治理结构和发展战略。比如《中国制造2025》中就有一系列产业目录和产品目录，甚至包含许多具体项目、配套资金支持和政策优惠等等。

　　第四类产业政策是与绩效评估和竞争（即人力资源和企业能力的更新换代）有联系的产业政策。比如，考虑要关掉什么钢厂或煤矿时，首先会对产业内的企业绩效进行评估。政府也会经常提出各种产业标准，比如汽车排污标准。标准的设立和更新，就是重要的产业政策。

　　第五类产业政策是关于激励机制的产业政策。激励机制不光是给奖励或工资，更重要的是价格和税收政策。国家在哪些地方提价、在哪些地方减税，都会影响产业布局和产业结构。

　　第六类产业政策是选择性的机制。比如贫困地区的企业要不要上市、是否对贫困地区的企业上市给予优先地位？这都是选择性的机制。

　　最后一类产业政策关系到信息流通和沟通。比如是否放开互联网企业从事金融业务？放开到什么程度？在什么程度上实施信息隔离？在什么环节允许信息分享？这都会对人们的经济活动和企业的投资决策产生深远影响。

　　与产业有关的政策基本上都可以包含在广义的产业政策里面。这还没有包括所有的贸易政策。其实贸易政策、关税政策也是产业政策，因为它们都与产业有关系。

　　笔者认为，广义的产业政策在当今世界上所有国家的政府都在实施，只是实施的程度和方式有所不同而已。即使在美国，2016年推出的国家制造创新网络战略计划也是如此，而且确定了一些具体的关键技术的创造平台，这应该属于产业支持政策。

　　需要强调的是，知识创造的过程具有不确定性，因此既不能让市场调节，也不能让政府调节。但知识创造以前，政府可以提供方向、加大投入和拨款、优化环境，这属于广义的产业政策。在知识创造这个层面，政府广义的产业政策还是非常重要的，甚至是决定性的。