产业结构调整指导目录2022年本修正(产业结构调整指导目录2022限制类)

 

编者按：2012年至今的十年时间中，中国经济经历了从高速增长迈向新常态的换挡，国有、民营、外资三驾马车在经济的起伏中保持了增长的韧性，民营经济在GDP中的占比从50%上升至60%以上，并贡献了5成以上的税收、7成以上的技术成果以及8成以上的城镇劳动就业岗位。

在规模增长外，十年时间中，民营企业在起伏的经济中发生了何种变化，遇到了何种问题，是否寻找到了前进之途，其脉络和解答或许就藏在庞杂、详实的数据和案例之中。

刘贵浙/文十年来，国家持续推进投资体制改革，缩减和下放投资项目核准范围，对民间投资的开放领域越来越大；参照国际惯例推出市场准入负面清单，清单之外非禁即入，民资、外资与国资同享国民待遇；深入推进放管服改革，发布多项支持民间投资政策；实施大规模减税降费，降低企业经营成本，增强民间投资动力。受益于这些措施，民间投资环境进一步优化，在经济和出口增长保持稳定的大环境下，民间投资规模持续增长，占比保持稳定。

近年来，我国宏观经济形势发生深刻变化，国际环境复杂严峻，疫情防控带来持续冲击，全国固定资产投资和民间投资增速既跟随经济增速同步放缓，也反过来拖累经济增速下行。

另外，经济发展模式和经济结构不够合理，经济增长对投资的依赖程度依然很深，消费占比较低；国有部门投资效率有待提高、投资规模有待缩减，对民间投资的各项约束还需进一步松绑。

一、深化投资体制改革，落实企业投资自主权

改革开放后，国家对投资体制进行了一系列改革，下放了固定资产投资项目的审批权限，简化了项目审批程序，扩大了地方政府和企业的投资决策权。而且随着外商投资企业和民营企业的快速增长，政府作为单一投资主体的局面被多种所有制成分投资主体打破，投资行为更加市场化。这十年，国家继续深化投资体制改革，一方面大幅缩减核准范围，下放核准权限；另一方面出台政策规范投资行为，规范地方政府和国有企业的投资冲动。

（一）缩减核准范围，下放核准权限

2004年发布的《国务院关于投资体制改革的决定》改革项目审批制度，将投资项目审批制改变为核准制和备案制，企业投资建设实行核准制的项目，仅需向政府提交项目申请报告，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序，同时出台了《政府核准的投资项目目录（2004年本）》。

最近十年，国务院对《政府核准的投资项目目录》分别在2013、2014、2016年进行了三次修订，整体趋势是不断缩减核准范围，下放核准权限，精简项目核准前置性审批事项；制定《企业投资项目核准和备案管理条例》，规范政府对企业投资项目的核准和备案行为。

经过最近十年间的三次修订，中央层面核准的企业投资项目削减比例达90%左右。这些原需中央核准的项目，或下放到地方层面核准，或改为备案制，地方政府从发展本地经济的角度出发，积极招商引资，往往对国有企业投资和民间投资项目基本做到一视同仁。

例如2014年版目录要求，新建炼油及扩建一次炼油项目由国务院投资主管部门核准，其中列入国务院批准的国家能源发展规划、石化产业规划布局方案的扩建项目由省级政府核准。浙石化舟山4000万吨项目、恒力石化大连2000万吨项目、东方盛虹连云港1600万吨项目三个民企全资或主导的大型炼油项目被列入产业规划布局方案，自此对民间投资开放了千万吨级别以上的炼化一体化项目，当地省政府核准项目后得以实施并顺利推进，总投资规模超3000亿元。

（二）出台多项政策，规范投资行为

改革开放以来，一些重要政策的出台推动着投资体制的改革步伐。

这十年，国家继续出台多项政策，《国务院关于印发清理规范投资项目报建审批事项实施方案的通知》旨在打通投资项目开工前最后一公里，降低制度性交易成本，激发投资活利；颁布《政府投资条例》，规范政府投资行为；《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》要求控制高杠杆的投资活动，优化投资供给结构；《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》提出通过REITs、PPP、产权交易等方式降低政府和企业负债水平，化解债务风险，挖掘闲置低效资产价值。

二、开放更多领域，改善民间投资环境

除了固定资产投资体制的一系列改革，专门针对民间投资领域，这十年国家推出负面清单，民间投资和外商投资非禁即入；深入推进放管服改革，民间投资环境明显改善。

（一）推出负面清单，民资外资国资同享国民待遇

这十年，我国先在自贸区探索面向外商投资的市场准入负面清单，之后在自贸区试点经验的基础上，先是面向非自贸区的外商投资，然后面向民间投资也推出负面清单，各类市场主体有了统一清晰的准入规则。

自1995年推出，多年来不断更新的《外商投资产业指导目录》在这十年经历了两次修订，2015年版目录将限制性措施由2011年版的118条（80项限制投资、38项禁止投资）减少到74条（38项限制、36项禁止），2017年版目录进一步将限制性措施减少到63条（35项限制、28项禁止）。此外，2017年版目录在结构上进行了调整，将2015年版目录中部分有股比要求的鼓励类条目（19项），与限制类和禁止类条目进行了整合，限制性措施整体减少了30条，形成了统一在全国范围内实施的外商投资准入特别管理措施。

2013年，国务院决定在上海自贸区内探索建立投资准入前国民待遇和负面清单管理模式，探索建立与国际高标准投资和贸易规则体系相适应的行政管理体系。同年，上海发布《中国（上海）自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2013年）》。随着自由贸易试验区在各地推开，2015年国务院发布《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）》，包括15个门类、50个条目、122项特别管理措施。此后从2017年起连续5年更新清单，每年都减少列入负面清单的事项。2017年版有15个门类、40个条目、95项特别管理措施；2018年版48项，2019年版37项，2020年版30项，最新的2021年版清单只有27项。

在自贸区的试验基础上，2018年发改委、商务部印发《市场准入负面清单（2018年版）》，市场准入负面清单依法列出中华人民共和国境内禁止或经许可方可投资经营的行业、领域、业务等。同时发布《外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2018年版）》，统一列出股权要求、高管要求等外商投资准入方面的特别管理措施。外商投资产业指导目录仅保留了《鼓励外商投资产业目录》，禁止外商投资产业目录、限制外商投资产业目录合并入市场准入负面清单，《外商投资准入负面清单》之外的领域，按照内外资一致原则实施管理，简化了市场准入管理程序。对市场准入负面清单以外的行业、领域、业务等，各类市场主体皆可依法平等进入。此后在2019、2020、2022年三次更新市场准入负面清单。2022年版列有禁止准入事项6项，许可准入事项111项，共计117项，相比2020年版减少6项，比清单首次发布的2018年版减少了34项。

（二）推进放管服改革，改善投资环境

这十年，国家深入推进放管服改革，简化企业开办、投资与工程建设的各项手续，着力改善民间投资环境。

首先，精简行政审批，2013年以来国务院分16批取消下放1094项行政许可事项，其中国务院部门实施的行政许可事项清单压减比例达到47%，非行政许可退出历史舞台；将全部行政许可事项纳入清单管理，编制并公布包括996项行政许可的《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2022年版）》，并要求省、市、县年底前编制完成本级行政许可事项清单。

第二，全面开展工程建设项目审批制度改革，消减审批环节，规范审批事项，各地参照国家层面工程建设项目审批流程和事项清单，精简规范本地区工程建设项目审批事项和条件，全流程审批事项压减至平均66项，并均实行一窗受理；基本建立全国统一的工程建设项目审批和管理体系，实现统一审批流程、统一信息数据平台、统一审批管理体系、统一监管方式，压缩审批时间至不超过120个工作日，大幅节省企业投资建设项目的施工期和经济成本。

基数效用是指像个人的体重或身高那样在基数的意义上可以度量的效用(它意味着效用之间的差别，即边际效用，是有意义的)。序数效用与它相反，它只在序数的层面上才有意义。

第三，持续压缩企业开办时间，推广企业开办全程网上办，2020年底全国实现压缩企业开办时间至4个工作日之内；在全国范围内实施企业简易注销登记改革，推进企业注销便利化；进一步压缩办税时间、不动产登记办理时间、水气和用电报装时间。

第四，厘清证照关系。先后通过先照后证多证合一证照分离等改革，理顺证照功能，破解准入难准入不准营等难题，将226项企业登记注册前置许可中的87%改为后置或取消，将信息采集、记载共识、管理备查类等事项整合到营业执照，对523项涉企经营许可事项按照直接取消审批、审批改为备案、实行告知承诺、优化审批服务等方式，推动照后减证和简化审批。

第五，保障民营企业平等适用各项政策，清理准入负面清单之外的限制，加强知识产权保护，持续打造市场化、法治化、国际化营商环境，为民营企业提供公平的竞争环境。

（三）出台多项政策，鼓励民间投资

这十年，国家继续出台多项支持民间投资的政策。2016年7月《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》，提出坚持企业投资核准范围最小化。2017年3月《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》提出激发医疗、养老、教育、文化、体育等社会领域投资活力。2017年9月《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》提出鼓励民营企业进入轨道交通装备、互联网+、大数据和工业机器人等产业链长、带动效应显著的行业领域，鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目。（见表2）

（四）纾解民营企业困难，助力企业在发展中解决问题

近年来，一些民营企业在经营发展中遇到市场、融资、转型等方面的困难和问题，各级政府积极救助，出台多项援企稳岗措施，帮助企业渡过难关。有些地方出资成立金融债务纾困基金，化解民企债务危机；有些地方对困难民营企业加以引导,对符合经济结构优化升级方向、有前景的民营企业进行必要财务救助；有些地方加大扶持重点产业的民营企业，引导银行机构优化信贷投向，在风险可控、商业可持续前提下，重点支持暂时遇到困难，但有市场、有前景、有技术、有竞争力的民营企业融资。同时，国家也果断处置了安邦、海航、华信、明天控股等问题民营企业，化解金融风险。

当然也要看到，民营企业尚未完全享受到与国资同等的国民待遇，还有一些领域不向民间投资开放，更有一些领域从开放重新走向封闭。

2022年版市场准入负面清单中禁止准入事项看似只有6项，但每项都是包括多方面禁止准入的概括性要求。例如，其中法律、法规、国务院决定等明确设立，且与市场准入相关的禁止性规定逐年增多，从2018年版的135项增加到2022年版的156项。《产业结构调整指导目录》中限制类和淘汰类项目众多，而且带有浓重的计划经济管理色彩。市场准入清单与政府核准的投资项目目录之外的限制依然存在，在准入、核准和监管方面的自由裁量权过大，编制各级政府工作部门权力清单的改革推进不顺。

对投资项目不完全理解时，不要投资。投资的项目必须要有内在价值。

尽管出台了很多支持政策，但在政策的实际执行中，一些行业对民间投资日趋封闭，出现国进民退的现象，行业内民营企业生存环境日趋恶劣，如供给侧结构性改革去产能过程中的煤炭水泥等上游周期性行业、防风险去杠杆过程中的金融与房地产行业、教培行业等。

三、民间投资稳健增长，增速前高后低

在政策放开的利好下，在经济和出口稳定增长的带动下，近十年民间投资持续增长，从2012年的15.37万亿增长至2021年的30.77万亿，占比一直稳定在55%以上（见表3）。

在2014年及之前，民间投资增速高于全国投资增速；在2015年之后全国投资增速和民间按投资增速均明显放缓，但民间投资增速下滑程度更大。近年来整体投资增速放缓的原因包括经济增长放缓、投资回报率降低、缓解产能过剩、金融去杠杆等。

国有部门投资依然占比近40%，而且国有部门人均资本存量已经较高，相比之下私营部门人均资本存量仍然较低，但民间投资增速比全国投资增速还弱。

2015年以来的7年多时间，只有2018年、2021年两年，民间投资增速高于全国增速。而2021年属于特殊情况，当年民间投资增速高于全国投资增速是由于2020年疫情导致民间投资增速极低，2020年民间投资增速仅有1%，2021年的增速是建立在2020年同期基数较低的基础上。与2019年相比，2020-2021年全国固定资产投资两年平均增长3.9%，民间投资两年平均仅增长3.8%，仍低于全国增速。

民间投资占比也在逐年下降，2015年以来，除了2018年的短暂反弹，整体上一路下行。2021年占比看似比2020年有所提高，是因为疫情影响下2020年民间投资降幅较大。2020-2021年两年民间投资平均占比只有56.1%，仅高于有民间投资统计数据的10年来最低年份的2017年。

四、深入推进改革，释放投资活力

近年来民间投资增速较弱的原因是多方面的，既受经济发展阶段的影响，也有政策性、体制性原因。

在经济发展阶段方面，首先，改革开放以来特别是入世以来经济机会较多的局面不再，各行各业的竞争日趋激励，民企、外企都面临着严峻的竞争形势。一些外资企业管理层级较多，对中国市场环境的变化不敏感，反应迟缓，许多在中国市场竞争失利的外资企业撤出中国。这并不是说经济已经停滞，创新和增长仍将持续，但已进入常规阶段，那种惊心动魄的高速增长阶段已经过去了，民营企业也需要调整预期，适应新常态。其次，中国经济经过多年高速增长后，劳动、资源、环境等要素价格水涨船高，诸多传统行业或者是劳动密集型，或者依赖低资源成本和低环境成本，叠加人口老龄化带来的劳动年龄人口净减少，传统产业向低要素成本国家转移的趋势十分明显，业内企业均面临着转型升级的严峻挑战。

在体制与政策障碍上，我国经济发展模式和经济结构仍不够合理，导致需求羸弱，进而压制民间投资动力，而国有部门的投资冲动又对民间投资有严重的挤出效应；在政策和舆论环境方面，对资本和民营企业的形象日趋负面，时不时有民企阶段论言论出现，也打击了民间投资的信心。

经济结构的问题主要体现在收入分配结构不合理，近半人口收入较低；对于城市中等收入群体来说，住房、医疗、教育、养老等压力较大，居民储蓄意愿强烈，消费动力不足。这些因素都导致总需求不足，进而导致一方面企业的市场机会较少、竞争激烈，投资动力弱化；另一方面经济增长依赖国有部门的固定资产投资，过高投资建设的产能反过来面临需求不足的窘境，又导致产能过剩，陷入投资、产能过剩、需求不足、经济增速下滑、再投资的怪圈。

另外，金融需求和供给结构不合理，民营企业一直受到融资难、融资贵问题的困扰。国有企业、地方政府等预算软约束主体存在做大规模的冲动，对利率和债务不敏感，导致过度借贷，一方面挤占民营企业融资来源，抬高民营企业融资成本；另一方面又导致高负债，引发金融风险，而金融监管部门为预防金融风险所采取的强监管措施又进一步限制了民营企业的融资渠道。

目前的主要挑战不再是提高投资增速，因为投资占GDP的比例已经过高；而是提高配置效率，特别是提高国有部门的投资效率，降低国有部门的投资占比。更为重要的是深入推进改革开放，进一步优化营商环境，推进关键领域的改革，放开准入限制，尽快落实民企应得的国民待遇，加快推进法治政府建设，营造良好的发展环境。优化民间投资环境，树立民间投资信心不能停留在纸面，要切切实实落到实处。

（作者系大成企业研究院高级研究员）

经济利润是指厂商的收益与它的成本之差，后者包括从最有利的另外一种厂商资源的使用中可以获得的收益。