各地“食品生产加工小作坊”定义汇总及浅析

　　食品生产加工小作坊因多样性、复杂性和长期性特点，历来是关注热点，群众关注焦点，日常监管难点。正因如此，2009版《食品安全法》规定其“具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定”，2015版《食品安全法》明确其“具体管理办法由省、自治区、直辖市制定”，既授权省级及其会制定地方性法规，也授权省级人民政府制定规章，给地方更大的选择权，旨在加快推进具体管理办法制定的步伐，可见问题严重性和时间紧迫性。

　　考虑到我国地域辽阔，各地情况迥异，作坊业态复杂，两法未就“食品生产加工下作坊”进行定义，显然是给地方更多的自主发挥空间，但因思想认识不同，操作方式各异，产生效果也并不一致。本文汇总了全国31个省、自治区、直辖市截止2017年10月底前公布的现行有效的，涉及食品生产加工小作坊的法规、规章、规范性文件中明确的定义，梳理了相关问题，并提出粗浅看法，希望对监管者有所帮助。

　　2005 年9月，国家质检总局印发《关于加强食品生产加工小作坊监管的指导意见（试行）》（国质检监函〔2005〕781号）首次提出食品生产加工小作坊概念，并定义为“是指由7人以下（属个体工商户）组成的，有固定场所，以手工制作为主或者有少量简单的生产加工工具和简易生产设施，其产品无预包装或者简易包装，直接销售给本村或者本乡消费者的食品生产加工单位。”

　　2007 年7月，国家质检总局再次印发《关于进一步加强食品生产加工小作坊监管工作的意见》（国质检食监〔2007〕284号）， 对2005 年的试行意见进行了修改完善，并将定义修改为“是指固定从业人员较少，有固定生产场所，生产条件简单，从事传统、低风险食品生产加工活动（不含现做现卖）的没有取得食品生产许可证的食品生产单位或个人。”

　　2009年5月，国家质检总局和国家标准委颁布实施了《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》（GB/T23734-2009），将食品生产加工小作坊定义为“依照相关法律、法规从事食品生产，有固定生产厂所，从业人员较少，生产加工规模小，无预包装或者简易包装，销售范围固定的食品生产加工（不含现做现卖）的单位和个人”。

　　2009年6月1日实施的《食品安全法》第二十九条正式从法律层面提出食品生产加工小作坊概念，但限于立法难度，未能给出明确定义，把其具体管理办法的制定授权给省、自治区、直辖市会。

　　2010年2月，质检总局《关于印发食品生产加工领域中小作坊监管工作专题座谈会会议纪要的通知》 （质检办法函〔2010〕96 号），指出“可以考虑规定从事食品生产加工活动的个体工商户，年销售额50万元左右，从业人员10人以下，为食品生产加工领域中小作坊的基本范畴”。“食品生产加工领域中小作坊应当有别于从事食用农产品初级加工、现做现卖、前店后厂、食堂餐饮类小作坊”。

　　2015年10月1日实施的《食品安全法》对涉及食品生产加工小作坊相关条款进行了修改。在《食品安全法》释义部分指出：“所谓食品生产加工小作坊，是指有固定生产经营场所，从业人员较少、生产加工规模小、生产条件和工艺技术简单，从事食品生产加工活动的经营者”。

　　《宁夏回族自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》（2010年1月16日宁夏回族自治区人民代表大会常务委员会第71号公告公布）

　　《河南省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理办法》（河南省人民代表大会常务委员会公告（十一届）第62号）

　　《山西省食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理办法》（2012年9月日山西省第十一届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过）

　　是指有固定生产经营场所，其生产规模、生产条件、固定从业人数等达不到国家规定的食品生产加工企业许可要求的食品生产经营者。

　　是指有固定生产加工场所，生产条件和设备工艺简单，其产品无预包装或者有简易包装的食品生产加工者。

　　《北京市质量技术监督局关于施行北京市食品生产加工作坊监督管理指导意见等4个北京市食品安全条例配套文件的公告》（2013年食字第4号）

　　有固定加工场所，从业人员较少，生产加工规模小，预包装或简易包装，从事具有北京传统特色食品的生产加工（不含现制现售）的个体工商户。

　　《内蒙古自治区食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》（内蒙古自治区第十二届人民代表大会常务委员会公告第10号）

　　是指有固定生产场所，达不到食品生产企业的许可条件、产品无预包装或者有简易包装的食品生产加工经营者。

　　《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》（广东省第十二届人民代表大会常务委员会公告第38号）

　　是指有固定生产场所，从业人员较少、生产加工规模小、生产条件和工艺技术简单，生产加工传统、特色食品的生产经营者。

　　《陕西省食品小作坊小餐饮及摊贩管理条例》（2015年7月30日陕西省第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过）

　　是指有固定生产经营场所，生产条件简单、经营规模小、从业人员少，从事地方特色或者传统工艺生产加工食品以及销售活动的个体生产经营者。

　　《自治区食品药品监管局关于进一步加强“三小食品”监管工作的指导意见》（藏食药监[2016]135号）

　　是指达不到国家规定的食品生产许可条件，有固定生产经营场所，生产规模小、从业人员少、生产条件简单，从事地方特色食品和传统工艺生产加工食品及销售的经营者。

　　《河北省食品小作坊小餐饮小摊点管理条例》（2016年3月29日河北省第十二届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过）

　　是指有固定生产加工场所，生产条件简单、经营规模小，从业人员少，从事食品生产加工活动的个体经营者。

　　是指具有固定生产加工场所、生产规模较小、从业人员较少、生产条件简单，从事散装或者简易包装食品生产加工活动的食品生产经营者，但不包括食用农产品生产者。

　　《天津市食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理办法》（2016年8月25日经市人民政府第74次常务会议通过）

　　是指有固定生产场所，生产加工规模小、生产条件和工艺技术简单，生产加工传统、特色食品的生产经营者。

　　《湖北省食品安全条例》（2016年7月28日湖北省第十二届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过）

　　是指有固定生产经营场所，从业人员较少、生产加工规模小、生产条件和工艺技术简单，从事传统、低风险食品生产加工以及销售活动的个体经营者。

　　《甘肃省食品小作坊小经营店小摊点监督管理条例》（甘肃省人民代表大会常务委员会公告（第52号）

　　是指有固定生产经营场所和销售区域，经营规模等达不到食品生产企业许可条件，从事食品生产加工以及销售的生产经营者。

　　《湖南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例》（2016年12月2日湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过）

　　（条例指出“食品小作坊、小餐饮和食品摊贩的具体认定标准，由省人民政府食品药品监督管理部门制定”，随后公布的《湖南省食品生产加工小作坊许可管理办法（试行）》（湘食药监发〔2017〕5号）文件明确：食品生产加工小作坊是指从业人员较少、年生产加工规模较小、生产条件和工艺技术简单，在固定生产场所，按照一定工艺流程，从事传统、低风险食品生产加工的个体工商户。

　　《青海省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》（2016年9月23日青海省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）

　　是指有固定生产加工场所、从业人员较少、生产条件和工艺技术简单、生产经营规模小，从事食品生产加工活动的经营者。

　　是指有固定生产加工场所，从业人员较少、生产加工规模小、生产条件以及工艺简单，从事食品生产加工以及销售活动的食品生产者。

　　《四川省食品小作坊、小经营店及摊贩管理条例》（四川省第十二届人民代表大会常务委员会公告第79号）

　　《条例》未作定义，但2017年10月25日起施行的《上海市食品生产加工小作坊监督管理办法》规定：食品生产加工小作坊，是指在食品生产加工环节，有独立固定生产加工场所、从事具有地方特色、一般不实行规模化生产的食品生产加工（不含现制现售）单位和个人。

　　《黑龙江省食品安全条例》（2016年12月16日黑龙江省第十二届人民代表大会常务委员会第三十次会议修订）

　　是指有固定生产场所，从业人员较少，生产条件、设备和工艺简单，不具备取得食品生产许可证条件的食品生产加工者。

　　《浙江省食品小作坊小餐饮店小食杂店和食品摊贩管理规定》（浙江省人民代表大会常务委员会公告第53号）

　　是指有固定生产加工场所，从业人员较少，生产加工规模小，生产条件简单，从事食品生产加工活动的生产者。

　　《江西省食品小作坊小餐饮小食杂店小摊贩管理条例》(2016年12月1日江西省第十二届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过)

　　是指有固定生产加工场所、生产加工条件简单、从业人员少、生产加工规模小，从事食品生产加工的个体经营者。

　　《海南省食品生产加工小作坊监督管理办法》（2016年12月1日六届海南省人民政府第75次常务会议审议通过）

　　是指有固定生产加工场所，从业人员较少，生产加工规模小，销售范围固定，达不到国家规定的食品生产许可要求，从事地方特色或者传统工艺生产加工食品的生产经营者。

　　《贵州省食品安全条例》（2017年1月5日贵州省第十二届人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过）

　　《重庆市食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》（2016年11月24日重庆市第四届人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）

　　《山东省食品小作坊小餐饮和食品摊点管理条例》（2017年1月18日经山东省第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过）

　　是指有固定生产场所，从业人员少、生产加工规模小、生产条件和工艺流程简单，从事食品生产加工的经营者，但是不包括食用农产品初级加工者。

　　《广西壮族自治区食品小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例》（2017年3月29日经广西壮族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过）

　　是指有固定生产经营场所，固定从业人员少，生产加工条件和工艺简单，未达到办理食品生产许可证要求，从事散装、简易包装食品生产加工的经营者，但从事食用农产品生产的除外。

　　《福建省食品安全条例》（2017年7月21日福建省第十二届人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）

　　是指有固定、独立的生产加工场所，从业人员较少，规模较小，生产条件简单，从事传统、低风险食品生产加工（不包括食品现场制售）的生产者。

　　《安徽省食品安全条例》（2017年7月28日安徽省第十二届人民代表大会常务委员会第三十九次会议通过）

　　是指有固定生产加工场所，从业人员较少、生产加工规模小、生产条件和工艺技术简单，生产加工传统、特色食品的生产经营者。

　　综合各地的定义看，场地固定、人数较少、规模较小、条件简单、有所限制是主流定义模式。有的定义简单，仅一句话，笼而统之，有的尽量严谨，生怕挂一漏万。但监管实务中想要按定义操作也非易事，因随意性和自主性因素过多，相关问题的把握也考验监管者的智慧。

　　（一）从业人员数量与生产规模的界定问题。从业人员较少，生产加工规模小是小作坊的基本特征，但定义表述只有定性没有定量，人员少到什么程度，规模小到什么程度，如何进行量化区分没有依据和标准。尽管质检总局《关于印发食品生产加工领域中小作坊监管工作专题座谈会会议纪要的通知》 曾经指出“可以考虑规定从事食品生产加工活动的个体工商户，年销售额50万元左右，从业人员10人以下，为食品生产加工领域中小作坊的基本范畴”，但时过境迁，监管主体变化，能否将此作为依据和参照？且随着社会分工细化，科技高速发展，人工成本增加，资本逐利的本性促使机器换人成为必然趋势，毛驴拉磨的传统豆腐坊已成历史，必须更新现有对“传统”作坊的认识。因此，从影响食品安全的关键因素看，从业人员数量、生产加工规模、产能等项目并不是区分作坊与企业的根本因素，现实中，一般的食品企业都有“作坊”的过去，有的企业，生产工人数量也并不一定比作坊多。

　　反而从业者主体资格、食品安全素养、身体健康状况，以及是否有与所生产品种相匹配的场地、设备，是否使用添加剂，工艺如何，流程是否合理才是监管者需要关注的重点，需要根据可能存在的风险比对准入规则，逐一研判。

　　（二）部分限制内容的合理性问题。其一，对销售区域的限制：如海南规定“销售范围固定”，陕西规定“仅限在本生产加工点销售”，吉林规定“禁止超出规定区域和项目经营”等。起因应是怕与获证企业形成竞争或流动性过大而扩散风险隐患，但在“互联网+”及“放管服”的大背景下，限制食品销售范围，显然与市场经济发展规律不符，实际中也不具备可操作性。作为监管者只要做好生产加工行为的管控，规范好出厂合格检验，确保流通过程可追溯，出现问题可召回即可，给作坊以做大做强的空间，至于其他，市场自会优胜劣汰。

　　其二，对包装形式的限制：如内蒙古规定“产品无预包装或者有简易包装”，江苏规定“散装或者简易包装”，广西规定“散装、简易包装”等。起因应是与获证企业的预包装食品有所区分，但包装化是食品产业的发展趋势，从食品安全的角度看，合格、合理包装相对减少食品污染，防范风险隐患，更利于食品安全，产品包装化出厂销售应予鼓励而非限制。监管者需要关注和规范的是包装物及操作方式是否对食品安全产生影响，标签标识等内容是否真实、符合相关规定。

　　其三，对生产品种的限制：如北京、安徽、广东、陕西、天津、、上海、海南等地将生产产品限制为“具有地方特色或传统工艺”或“传统、特色”或“地方特色”食品，湖南、湖北、福建将生产产品限制为“传统、低风险”食品等。而从各地的具体管理办法中鲜见对“传统食品”、“传统工艺”、“地方特色”、“低风险”的界定。以陕西为例，《陕西省食品小作坊生产许可指导目录》未明确“地方特色或者传统工艺”相关内容。广东实行禁止性目录管理，从云浮、汕尾、佛山、东莞、珠海市公布的目录看，有的地方只强调了“非本地传统工艺或传统食品”，而未作进一步解释。只有上海市在《上海市食品生产加工小作坊食品品种目录（2015版）》中对地方传统特色食品进行了具体表述，体现了与定义的逻辑一致性和实践操作性，但在此框架内，品种寥寥无几。

　　（三）主体资格范围的明确性问题。各地对食品生产加工小作坊的主体资格认定范围主要有“单位和个人”、“个体工商户”、“个体生产经营者”、“食品生产经营者”、“生产加工经营者”等等。根据食品生产经营许可的相关规定看，食品生产经营者包括企业法人、合伙企业、农民专业合作经济组织、个人独资企业、个体工商户等。如果把持有独资企业、合伙企业、合作经济组织营业执照的食品生产经营者都列入小作坊的主体范围，数量将会更加巨大，一些难以获取许可的企业就会选择小作坊的途径进入食品生产领域，这相对于获证食品生产企业，在准入及处罚上显失公允。因此，将食品生产加工小作坊的主体资格限定为个体工商户更为符合实际和有关要求，即使将来小作坊经升级改造成为获证企业也不存在主体限制障碍。

　　（四）食品生产加工小作坊的市场准入问题。定义延伸出来的问题就是如何监管，就准入而言各地主要有许可、登记、备案、核准、准许制度模式。实行许可的有宁夏、山西、吉林、陕西、湖南、湖北、青海、辽宁；实行登记的有内蒙、广东、、河北、江苏、天津、云南、甘肃、浙江、江西、贵州、重庆、山东、广西、安徽；实行备案的有河南、四川、海南；实行核准的有福建、黑龙江；实行准许的有北京、上海。相应的颁发食品生产加工小作坊许可证、登记证、核准证、准许证、备案证。实行许可的地方中，宁夏、湖北、山东、陕西、青海、辽宁、吉林要求必须进行现场核查，湖北要求必要时进行现场核查；实行登记的地方中，内蒙、贵州、山东、江西、广西、广东认为必要时需要现场核查，浙江、云南未作现场核查要求，重庆、安徽、甘肃、江苏、河北、天津要求必须进行现场核查，未见相关规定；实行核准的福建、黑龙江均要求进行现场核查；实施准许的北京、上海要求必要时或根据实际情况进行现场核查；实行备案的河南、海南、四川均未要求现场核查。

　　虽然我国对食品生产经营实行许可制度，但对于食品生产加工小作坊的具体管理各地有授权之下的自主，因此产生上述各种准入制度，且从数量上看，登记制度是大多地方首选，成为发展趋势。但就各地规定实质内容看，登记、核准、准许与食品生产许可程序和要求相差无几，应看作是对许可的一种变通，大部分地方均要求现场核查就是最好的验证，因一般意义上，登记、核准只做材料的形式性审查，一旦进入验证真实性、合规性的实质性审查，即视为许可。但上述行为并不像许可那样受到强制性法律的调整，可见各地对小作坊准入制度设计持谨慎态度，也考虑到对监管过错的防范和规避。备案制度其本质是行政相对人将其需要进行的行为活动告知行政机关，为行政机关事后监督检查提供某种依据，行政机关所应承担的压力和责任更为轻松。

　　综合看，登记、备案制度是一种服务性的管理，符合目前“减政放权”、“放管服”的大背景，但如何实现“相对宽松”与“四个最严”的结合与平衡也是不小的考验，且各地所采取的准入制度不同，会否造成地域、地区间小作坊的不均衡发展也都需要在实践中考虑，毕竟民生也是个大问题。

　　形式逻辑学一般采用“种差加属”法给所认识对象下定义，即被定义项等于种差加邻近的属，定义的规则是种概念和属概念的外延要相称、不应循环、不是否定判断、“属差”尽可能详细确切。在上述食品生产加工小作坊的定义中，“单位和个人”、“个体工商户”、“食品生产经营者”等就是“种概念”，“食品生产加工小作坊”和“食品生产企业”是“属概念”，“属差”是“人员少、规模小、条件简单、地方特色、传统、低风险”等。从定义规则看，“食品生产经营者”种的概念外延过宽，原因上文已阐述。“属差”不够详细明确，即量化、规定不充分，且小作坊与食品生产企业的差别不仅如此。因此可见，上述定义都表现出一定的局限性。

　　正如思想是行动的先导，人们对事物具有共同的认识才可能有规范的行为，而对这一事物的含义、范围、特征进行精准定义就显得尤为重要。定义不是认识的出发点，而是已有认识的总结，其准确与否既左右思维路径又影响实践效果。各地结合自身实际出台的相关法律法规也都体现出对“食品生产加工小作坊”的不同认识和监管思路，从各地相关法规的实施时间上看，大家正在摸索中前行，相关问题也会在具体操作中逐渐暴露。创新、完善和丰富“食品生产加工小作坊”定义，严格限定“种差”，丰富“属差”，或在配套的许可目录、禁止目录、相关规范和技术标准中具体进行界定、量化、细化，与定义自身形成逻辑上的互补和一致，才可能为监管提供更科学合理的依据和标准。（作者系长春市食药监管局）