让专项债更好发挥稳投资作用

　　自财政部11月底将2020年1万亿元专项债额度下达至省级政府后，目前不少省份已将这一额度分配至市县一级政府的具体项目，为明年1月地方政府发债做好准备。

　　自去年8月的中央政治局会议首次提出稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期后，一年多以来决策层在多种场合提及“六稳”。日前召开的政治局会议特别提到“加强基础设施建设”，这一表述为本次会议新增，体现了基建在2020年宏观经济政策中的重要地位。而财政部提前下达2020年地方专项债额度，就是为了配合基础设施投资，希望尽早形成对经济的有效拉动。

　　众所周知，受宏观经济增速下行叠加大规模减税降费冲击，地方政府财力紧张，用于基础设施等重要领域投资资金，越来越依赖发债筹资。在稳增长被摆在突出位置后，稳投资成为应对经济下行的重要举措。

　　而且，在消费、投资、出口“三驾马车”之中，基建投资仍是重要的增长手段，房地产调控坚持“房住不炒”，投资只能主要依靠政府和社会的基建投资。同时，最近力主的区域经济一体化也是基建先行，如大湾区建设、京津冀协同和长三角一体化等都会带来大量基建投资，财政、银行、社会资金均参与其中。

　　值得一提的是，今年以来，尽管基建投资增速总体较去年末有所抬升，但仍改善乏力，由1至2月的4.3%小幅回落至1至10月的4.2%，落后于固定资产投资增速，而2017年的基建投资增速则达到14.9%。

　　增速放缓的原因，包括终身问责机制让地方政府举债推基建变得更加谨慎、基建投资资金来源问题等。近年来，地方政府债务金额和风险攀升，中央对隐性债务治理高压监管，违规举债要“终身追责，倒查责任”，让地方政府在推基建时有所顾忌。而土地市场的降温，导致土地财政增收放缓，对政府性基金产生较大拖累，债务增速高于政府性基金收入增速，还债压力也让地方政府不敢多借。

　　更为重要的是回报问题，很多专项债项目有着比较明显的公益属性，回报偏低或回报周期较长。如此次提前下达的专项债额度，就明确不得投向土地储备和房地产相关领域，而是投向铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目以及生态环保和民生服务。有机构统计城投公司2008年~2018年的资本回报率中位数显示，基本在1.0%~2.5%。

　　因此，为更好地让专项债发挥稳投资作用，决策层还需做好配套工作。包括让政策性金融机构适度参与，政策性金融机构对项目现金流回报没有商业类金融机构那么敏感，政策性金融机构适度参与，会提高基建补短板的政策效果。同时提高专项债发行久期，很多项目周期很长，达10年甚至15年，目前新增专项债的平均期限已从6.0年左右提高到8.1年，未来仍然有提高空间，防范期限不匹配带来的偿债压力。

　　此外，还需要多方面完善制度建设。诸如完善信息披露，目前信息披露比较粗糙，未来应该按照信用债的标准加强；让公益性项目和非公益性项目捆绑，因为一些基建项目可以带动商业项目回报率的改善，将其打包成一个有现金流的项目，还款来源就有了保障。